II SA/Gl 389/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w wyniku wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] r., 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją ostateczną z [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. udzielił J. B. (B.), jako właścicielowi obiektu, pozwolenia na użytkowanie garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie ulicy [...] działka nr [...], wybudowanego w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Właścicielem nieruchomości gruntowych jest Gmina R.. Ze względu na ujawnienie, że garaż został posadowiony na wodociągu Ø 1200 mm, co powoduje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz zagrożenie bezpieczeństwa mienia, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] w R. wznowił postępowanie w sprawie. W następnej kolejności decyzją z [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił w całości swoją decyzję nr [...] z [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie garażu i nakazał Gminie Miastu R. jego rozbiórkę. W podstawie prawnej podano przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz. U. z 1974, Nr 38 poz. 229 ze zm., dalej p.b. z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.). W uzasadnieniu wskazano, że J. B. nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż, nie posiada też żadnego innego tytułu prawnego do dysponowania nim, dlatego też nakaz rozbiórki został skierowany do gminy jako właściciela gruntu pod garażem i równocześnie garażu. Nakaz rozbiórki uzasadnia fakt, że lokalizacja garażu koliduje z istniejącym podziemnym wodociągiem. W odwołaniu od decyzji Gmina R. wniosła o jej uchylenie, zarzucając błędną wykładnię art. 38 ust. 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b., skutkującą nałożeniem obowiązku rozbiórki na Gminę, która nie jest inwestorem, zarządcą, ani właścicielem garażu. Zarzuciła również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne oraz błędną wykładnię art. 47 §1 i 2 oraz 48 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że garaż stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy faktycznie jest rzeczą ruchomą. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że na podstawie art. 103 ust. 2 p.b., przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 p.b. dotyczy legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jeżeli obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., jego legalizacja odbywać się będzie w trybie określonym przez przepisy art. 37 i nast. P.b. z 1974 r. Przedmiotowy garaż wybudowany został w latach osiemdziesiątych XX w. i w obowiązującym wówczas stanie prawnym wymagał pozwolenia na budowę, co potwierdza ówczesne orzecznictwo sądów administracyjnych. Garaż jest budynkiem, bowiem został wydzielony z przestrzeni ścianami, ma dach i fundament. Obiekt jest trwale związany z gruntem, gdyż o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć jego konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Kryteria te garaż spełnia. W sprawie zachodzi także przesłanka rozbiórki określona w art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. Niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu na istniejącej magistrali wodociągu. Należy mieć na uwadze przede wszystkim rozmiar tego wodociągu, a także to, że w razie ewentualnej awarii woda może wymyć grunt pod garażem, powodując jego uszkodzenie lub zawalenie. Garaż posadowiony na rurociągu niewątpliwie utrudnia do niego dostęp, np. w celu naprawy awarii, czy chociażby przeprowadzenia planowych remontów. Wodociąg położony pod ziemią wymaga dostępu ciężkiego sprzętu, np. koparek. Przemawia to za koniecznością orzeczenia o rozbiórce garażu. Magistrala powstała wcześniej i legalnie. W świetle zebranego materiału dowodowego J. B. nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż. Brak jest też informacji, by był inwestorem. Przedmiotowy garaż nie nadaje się do zalegalizowania, gdyż zachodzą inne ważne przyczyny, o jakich mowa w art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. W skardze do sądu administracyjnego Gmina R. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanym decyzjom zarzuciła: 1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez nałożenie na gminę obowiązku rozbiórki garażu blaszanego w sytuacji, gdy gmina nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu, 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego, 3. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 i 2 k.c. oraz art. 48 k.c. poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy według podanych przepisów garaż blaszany należy uznać za rzecz ruchomą. W uzasadnieniu podniesiono, że organy obydwu instancji niewłaściwie nałożyły na Gminę obowiązek rozbiórki garażu blaszanego, w sytuacji gdy nie jest ona inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu, co wynika jednoznacznie z przedłożonego materiału dowodowego. Właścicielem garażu jest J. B., co nie było kwestionowane przez organ nadzoru budowlanego w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Także gmina nie kwestionowała tytułu J. B. do garażu i zawierała z nim kolejne umowy najmu gruntu pod garażem. Natomiast wynajmujący w zawartych umowach zobowiązywał się po rozwiązaniu umowy do usunięcia z wynajmowanego gruntu istniejących i wzniesionych obiektów budowlanych. Zasadniczo spór w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia, czy blaszany garaż jest trwale związany z gruntem i czy można uznać, że jest częścią składową gruntu. Decyzje organów obydwu instancji powinny w pierwszej kolejności zmierzać do ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego, co szczególnie jest istotne, gdy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na art. 48 k.c. Organ przede wszystkim powinien w uzasadnieniu faktycznym dokonać prawidłowej oceny konstrukcji przedmiotowego garażu. Za trwale z gruntem związany budynek można uznać tylko taki, który spełnia dwa warunki: 1) nie można go od gruntu oderwać bez jego uszkodzenia, 2) nie jest to obiekt wzniesiony do tzw. przemijającego użytku. Według doktryny prawa garaże blaszane należy traktować jak ruchomości, a nie części składowe nieruchomości. Nałożenie na Gminę obowiązku rozbiórki garażu blaszanego oznacza w praktyce, że wykonanie tej decyzji spowoduje ingerencję w prawo własności osoby trzeciej, tj. właściciela ruchomości w postaci garażu blaszanego. Skarżąca dodała również, że w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawie o sygn. II SA/Gl 910/14 w tożsamym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 910/14 z dnia 4 grudnia 2014 r. podał, że nie podziela zaprezentowanego w tym orzeczeniu poglądu. Sprowadza się on do konieczności kierowania obowiązku rozbiórki do następcy prawnego inwestora (nabywcy nakładów) i jest ono, po pierwsze, odosobnione na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, a po drugie, prowadzić może do praktycznego uniemożliwienia wyegzekwowania tego nakazu. Zobowiązany nabywca nakładów może bowiem w łatwy i niedający się ukrócić sposób, w każdym czasie przenosić własność nakładów na kolejne osoby, tym bardziej, że umowa taka nie wymaga zachowania formy szczególnej. Podważa to skuteczność ewentualnej egzekucji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie wznowienia postępowania. Jego przedmiotem jest sprawa samowolnie wybudowanego garażu, zakończona uprzednio ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie garażu, która stanowiła rozstrzygnięcie legalizujące samowolę budowlaną. Bezsporne są w sprawie okoliczności związane z podstawą wznowienia postępowania. Ujawnienie, że garaż zlokalizowany jest na magistrali wodociągowej stanowi okoliczność, o jakiej mowa w art. 134 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji prawidłowo organ wznowił postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, co otworzyło drogę do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia (art. 149 § 2 k.p.a.). Nie jest kwestionowane, że objęty postępowaniem garaż został zrealizowany w czasie obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. i w dacie budowy, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. z 1974 r. wymagał pozwolenia na budowę. Wobec wykonania w warunkach samowoli, do jego legalizacji mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Za prawidłowe należy także uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego, że z uwagi na posadowienie garażu bezpośrednio na magistrali wodociągowej nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnej budowy i zachodzi konieczność orzeczenia nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zastosowanie trybu wznowienia postępowania i orzeczenie o nakazie rozbiórki wobec braku podstaw do legalizacji garażu należy uznać zatem za uzasadnione. Kwestią sporną natomiast pozostaje, wobec kogo ten nakaz rozbiórki winien zostać orzeczony, kto winien być adresatem decyzji. Zgodnie z art. 38 ust. 1 p.b. z 1974 r. rozbiórki obiektu budowlanego na swój koszt jest zobowiązany dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W sprawie nie ustalono, kto był inwestorem garażu, natomiast skierowano go do podmiotu uznanego za właściciela. Problem polega jednak na tym, że prawo własności garażu nie wynika z oficjalnych rejestrów czy dokumentów, ale wymaga oceny stanu faktycznego i prawnego. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że garaż jest trwale związany z gruntem, przez co stał się własnością Gminy, która powinna przez to być adresatem nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy przywołał w tym zakresie m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. II SA/Wr 576/07, w którym przeprowadzono rozważania odnoszące się do kwestii trwałego związania z gruntem obiektu budowlanego. Trzeba w związku z tym zwrócić uwagę, że orzeczenie to zostało wydane przez sąd administracyjny stosujący przepisy Prawa budowlanego, natomiast w niniejszej sprawie powstał problem związany ze stosowaniem przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących własności. Na gruncie prawa budowlanego kwestia związania z gruntem miewa znaczenie dla kwalifikacji obiektu budowlanego z punktu widzenia reżimu prawa budowlanego. Prawo budowlane w sposób samodzielny nie reguluje natomiast kwestii, kto jest właścicielem, zatem stosowane winny tu być przepisy Kodeksu cywilnego. Dodatkowo analiza w tym przypadku nie może pomijać aspektu konstytucyjnego dotyczącego własności. Zatem nie można automatycznie przenosić na kanwę niniejszej sprawy rozważań sądów administracyjnych dotyczących stosowania Prawa budowlanego, nawet jeśli pojęcie "trwałego związania z gruntem" występuje zarówno na gruncie Prawa budowlanego (np. art. 3 pkt 2 p.b.), jak i Kodeksu cywilnego (art. 48), służy ono bowiem różnym celom. Organ administracji nie może dokonywać tu zbyt daleko idących ustaleń kto jest właścicielem garażu, gdyż od ustaleń tych zależy, czy prawo własności garażu jednemu podmiotowi zostanie przyznane, a innemu odjęte. Zbyt daleko idąca ingerencja organu administracji prowadziłaby do przypisania prawa własności jednemu podmiotowi (Gminie) bez jego wiedzy i zgody, a skutek ten może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami, bowiem przepisy prawa nakładają na właściciela pewne ciężary i odpowiedzialność, np. art. 434 k.c. Tego rodzaju przykładem jest także obciążenie Gminy nakazem rozbiórki garażu. Rozstrzygając kwestię własności garażu pominięto przy tym w zupełności osobę uczestnika postępowania, nie zwracając się do niego o stanowisko w tej kwestii. Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości (K. Piasecki, Komentarz do art. 48 Kodeksu cywilnego, Lex-el.). Z inwentaryzacji powykonawczej z oceną techniczną, sporządzonej przez rzeczoznawcę J.J. wynika, że "garaż nie jest związany z gruntem stałym fundamentem." Przeprowadzono natomiast niwelację terenu przez wyłożenie kostkami betonowymi drogowymi i cegłą pełną na zaprawie cementowej, na wypoziomowanym podłożu ustawiając prefabrykowane elementy garażu blaszanego. Z punktu widzenia stosowania przepisów prawa cywilnego dotyczących własności, a także mając na uwadze aspekt konstytucyjny dotyczący ochrony tego prawa, trudno jest w tej sytuacji uznawać, że garaż blaszany jako urządzenie jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 48 k.c., a przez to staje się jego częścią składową, będąc – na podstawie art. 47 §1 k.c. – własnością Gminy, która wcale za właściciela się nie uważa. Z kolei najemca gruntu, co wynika z przedłożonych umów najmu, korzysta z gruntu Gminy z przeznaczeniem pod garaż blaszany i z tego tytułu opłaca czynsz, a nie z tytułu najmowania i korzystania z garażu należącego do Gminy. Obiekt ten może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego w rozumieniu art. 47 § 2 k.c. Okoliczności te winny zostać wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu kwestii, w której chodzi de facto o przyznanie prawa własności garażu jednemu podmiotowi, a odjęcie tego prawa innemu. W tym kontekście W.J. Katner w Komentarzu do art. 48 k.c. (Lex-el.) stwierdza, że garaże bywają murowane, drewniane, blaszane, posadowione "na stałe", przenośne itd. Przyjmuje jednak, że z natury rzeczy są to ruchomości. Dopiero łącznie oceniając całą konstrukcję można uznać garaż za nieruchomość. Musi być spełniona jednak przesłanka nieprzenoszalności bez istotnej zmiany rzeczy, a ta w przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie występuje (por. także wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Ke [...]8/14, gdzie stwierdzono, że garaż blaszany, będący przedmiotem postępowania i to o większej powierzchni zabudowy niż garaż analizowany w niniejszej sprawie, cechy trwałego związania z gruntem nie miał. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1998 r., III CKN 358/97, LEX nr 519925, stwierdzono, że budynki [i inne budowle] tylko wtedy stanowią część składową nieruchomości gruntowej [gruntu], gdy są z nim trwale związane. W przeciwnym razie stanowią rzecz ruchomą. Wszelkie budowle w nietrwały sposób związane z gruntem nie stanowią jego części składowej. Dotyczy to w szczególności baraków, kiosków, pawilonów itp.). Organ odwoławczy zatem błędnie zastosował art. 37 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane i uznał za właściciela, który powinien dokonać rozbiórki garażu podmiot, który jego właścicielem nie jest; uprawnienia takie ma jedynie co do gruntu. Ponieważ oba punkty zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej są obligatoryjnymi elementami rozstrzygnięcia zapadającego w trybie art. 151 k.p.a., stąd rozstrzygnięcie Sądu musiało dotyczyć całości decyzji obu instancji (z uwzględnieniem treści art. 135 p.p.s.a.). Jednocześnie należy zauważyć, że Gmina jako podmiot prawa publicznego winna wziąć pod rozwagę bezsporny fakt, że na jej gruncie znajdują się obiekty budowlane, wzniesione samowolnie i nie kwalifikujące się do legalizacji ze względu na stwierdzoną kolizję z wodociągiem i zagrożenia stąd płynące, zarówno dla garaży, jak i wodociągu. Jak wynika ze stanowiska Gminy oraz przedłożonych umów najmu, ma ona uprawnienie do wypowiedzenia umowy, skutkującego obowiązkiem najemcy usunięcia istniejących i wybudowanych obiektów budowlanych na własny koszt. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji skierowanej do Gminy nie powinno skutkować tolerowaniem przez nią stanu sprzecznego z prawem i względami bezpieczeństwa. Wadliwość udzielonego pozwolenia na użytkowanie garażu, ze względu na ograniczenie wynikające z art. z 146 § 1 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym podlega natomiast weryfikacji poprzez stwierdzenie wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (240 zł) postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.