II SA/Gl 394/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]r. na drodze [...] w strefie administracyjnej miasta C. poddano kontroli pojazd marki [...]nr rej. [...], należący do D. P. prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Kontrolę przeprowadzono na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jak wynika ze sporządzonego protokołu, w wyniku kontroli ustalono, że karta opłaty drogowej nr [...] nie była umieszczona w sposób trwały na szybie pojazdu. W konsekwencji stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 151, poz. 1089). Znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna przedstawionych przy kontroli dokumentów potwierdza, że miesięczna karta opłaty nr [...] była wypełniona poprzez wpisanie nr rejestracyjnego pojazdu, którym wykonywano przewóz, zaznaczony przez przedziurkowanie był też termin jej zakupu ([...]r.). Pismem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w C. zawiadomił D. P. o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz wezwał do przedstawienia szeregu dokumentów. W toku postępowania organ sprawdził, czy przejazd był wykonywany pojazdem zgłoszonym do licencji, nie stwierdzając w tym zakresie uchybień. Strona w piśmie z [...]r. wyjaśniła, że winieta nie została umieszczona na szybie przez przeoczenie i zawnioskowała o uwzględnienie tej okoliczności przy wydawaniu decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Naczelnik Urzędu Celnego w C. nałożył na D. P. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł. W uzasadnieniu szczegółowo opisano czynności przeprowadzone w sprawie. Wskazano, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli. Stwierdzono, że wykonywany przewóz podlega reżimowi ustawy. Przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy zobowiązani są do uiszczania opłaty za przejazd samochodu po drogach krajowych. W sposób szczegółowy kwestie uiszczania opłaty reguluje rozporządzenie MI z 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach publicznych. Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 – 4 tego rozporządzenia, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty. Karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu w prawym dolnym rogu przedniej szyby oraz z odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części opłaty. Nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty m. in. winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale na szybie pojazdu. Ponieważ część samoprzylepna winiety nie została umieszczona trwale na szybie, zatem okazana w trakcie kontroli karta drogowa nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty. W konsekwencji organ przyjął, że strona naruszyła przepisy ustawy, realizując przewóz bez uiszczenia wymaganej opłaty. Wysokość kar za naruszenia przepisów ustawy określa załącznik do ustawy, który w pkt 4.1 przewiduje karę w kwocie 3.000 zł za wykonywanie przewozu po drogach krajowych bez uiszczenia wymaganej opłaty. W odwołaniu od decyzji D. P. zwrócił się o zmniejszenie kary. Podał, że jest ona zbyt surowa i trudna do poniesienia ze względu na sytuację finansową firmy. Zwrócił uwagę, że wykupiona karta opłaty została wypełniona i znajdowała się w schowku pojazdu, jej nieumieszczenie na szybie było konsekwencją zamieszania spowodowanego awarią i zamianą pojazdów wykonujących transport. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji i ich kwalifikację prawną, uznając że brak umieszczenia samoprzylepnej winiety na szybie skutkuje brakiem opłaty za przejazd po drodze krajowej. Wyjaśnił też, że wysokość kar nie podlega miarkowaniu i jest ustawowo określona w załączniku do ustawy. Podkreślił, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli. W skardze do sądu administracyjnego D. P. , reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z pkt 4.1 załącznika do ustawy poprzez błędne przyjęcie, że nie naklejenie winiety na szybie jest równoznaczne z brakiem opłaty; naruszenie § 3 ust. 2 pkt i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach publicznych poprzez ich zastosowanie, mimo że w zakresie określającym rodzaje dowodów rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej; naruszenie art. 2, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji poprzez ich nie zastosowanie i zrównanie odpowiedzialności osób, które zastosowały się do rygorów ustawy z osobami, które obowiązku w ogóle nie wykonały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący został potraktowany tak, jakby w ogóle nie uiścił opłaty. Tymczasem bezsporne jest, że karta miesięcznej opłaty drogowej znajdowała się w pojeździe w chwili kontroli i została okazana, była też wypełniona w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie w innym celu i w innym pojeździe. Nie można podzielić stanowiska organów, że skarżący nie dysponuje dowodem uiszczenia opłaty. W zakresie, w jakim rozporządzenie wykonawcze określa, co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, zostało ono wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 42 ust. 7 ustawy. Delegacja ta nie uprawnia do formułowania reguł oceny karty jako dowodu, w tym zakresie znajdują zastosowanie reguły prawa procesowego zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Braku naklejenia winiety na szybie nie można traktować tak samo jak sytuacji wadliwego wypełnienia karty, mającej na celu uniknięcia uiszczenia opłaty. Wskazując na konstytucyjną zasadę proporcjonalności wskazano, że jeśli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczania, to zastosowanie środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co konieczne i narusza Konstytucję. Zrównanie pozycji osób, które w ogóle nie uiściły opłaty i osób, które ją zapłaciły, narusza zasadę państwa prawnego i zaufania obywateli do państwa i prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone postanowieniem Sądu z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 268/09 do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. P 9/08. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010 r. a sprawie nadano nowy numer porządkowy II SA/Gl 394/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia skutków prawnych nieumieszczenia odcinka samoprzylepnej winiety na szybie samochodu. Bezsporne jest przy tym, że wykonujący przewóz drogowy, zobowiązany do uiszczenia opłaty, posiadał w pojeździe oba odcinki opłaty, okazał je na żądanie, nadto były one wypełnione prawidłowo, w sposób uniemożliwiający wykorzystanie dla potrzeb przewozu wykonywanego innym pojazdem. Podstawą do nałożenia kary jest uprzednie wykazanie, że wykonywanie przewozu drogowego nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy (art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W pkt 4 tego załącznika uregulowano kary za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach publicznych. Naruszenie stanowi wykonywania przewozu z nieprawidłowo wypełnioną kartą, z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana oraz wykonywania przewozu bez uiszczenia opłaty. Ten ostatni przypadek reguluje pkt 4.1 załącznika. W punkcie tym określono także sytuacje, w jakich karta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Dotyczy to karty dobowej lub tygodniowej, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym. Nie stanowi także dowodu uiszczenia opłaty inna karta, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. W kontrolowanym przypadku żadna ze wskazanych sytuacji nie zachodzi, bezspornie karta miesięczna została bowiem zakupiona przed dniem kontroli i znajdowała się w pojeździe. Przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego była kwestia zgodności z Konstytucją art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z pkt 4.1 załącznika do ustawy w zakresie, w jakim przepisy te zrównują sytuację prawną osób, które uiściły opłatę za przejazd, lecz nie posiadały karty opłaty w pojeździe w czasie kontroli, z sytuacją osób, które opłaty w ogóle nie wniosły. Wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie o sygn. P 9/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy te są zgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Trybunał wskazał, że nałożenie na przewoźników obowiązku wypełnienia karty oraz posiadania jej w pojeździe nie jest przypadkowe, lecz gwarantuje przypisanie karty do wskazanego pojazdu i terminu wykonywania transportu. Uiszczenie opłaty za przejazd jest czynnością sformalizowaną, następuje ono przez nabycie karty i jej prawidłowe wypełnienie poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu oraz zaznaczenie czasu przejazdu. Tak wypełnioną kartę kierowca jest zobowiązany posiadać w pojeździe. Spełnienie tych warunków pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem i po uiszczeniu opłaty. Moc dowodową dokumentowi zarówno co do pojazdu jak i czasu, w jakim przejazd się odbywa, nadaje nie samo nabycie karty opłaty, lecz dopiero jej wypełnienie. Jak wskazał Trybunał, późniejsze okazanie kart nie gwarantuje, że została ona wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu, co zdaniem Trybunału uzasadnia wprowadzone ograniczenia dowodowe. Należy zwrócić uwagę, że wyrok Trybunału nie rozstrzyga wątpliwości związanych z brakiem harmonizacji pomiędzy przepisami załącznika do ustawy a przepisami rozporządzenia wykonawczego w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, w szczególności w zakresie określenia, w jakich sytuacjach posiadana dokumentacja nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Jednocześnie w przekonaniu Sądu stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału nie daje podstaw do zanegowania dotychczasowej praktyki interpretacyjnej, reprezentowanej w orzecznictwie sądowym a dotyczącej skutków prawnych nieumieszczenia odcinka samoprzylepnej winiety na szybie samochodu (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 593/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08, z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. II GSK 1112/08, z dnia 7 października 2009 r., sygn. II GSK 92/09, z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. II GSK 167/09, a także z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. II GSK 442/09). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy nie obejmowało możliwości zmian zasad prowadzenia postępowania dowodowego, uregulowanych w k.p.a. Wobec tego sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" zawarte w § 3 ust. 4 rozporządzenia, odnoszące się do nieumieszczenia winiety na szybie, nie stanowi przesłanki wyłączającej możliwości przyjęcia, że opłata została uiszczona. Załącznik do ustawy nie penalizuje zaniechania umieszczenia winiety na szybie. Także Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów obu instancji, że fakt nie naklejenia winiety samoprzylepnej na szybie pojazdu, w sytuacji gdy dokument tej opłaty znajduje się w pojeździe prawidłowo wypełniony, skutkuje brakiem opłaty. Zgodnie z pkt 4.1 załącznika do ustawy, kara pieniężna w kwocie 3.000 zł jest nakładana w przypadku wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty z przejazd po drogach krajowych, przy czym karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w momencie kontroli w pojeździe znajdowała się karta opłaty i była wypełniona w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie w jakimkolwiek innym celu, aniżeli udokumentowanie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach kontrolowanym pojazdem w określonym czasie. Podstawą odmowy uznania przez organy, że opłata została uiszczona, są przepisy § 3 ust. 2, 3 i 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach publicznych (Dz. U. nr 151, poz. 1089), w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli. Przepisy te przewidują, że karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały na szybie oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe. Dowód uiszczenia opłaty stanowią łącznie obie części karty. Nie stanowią dowodu uiszczenia winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w opisany wyżej sposób. Regulacja ta była powodem odmowy uznania, że strona uiściła wymaganą opłatę. Rozporządzenie wykonawcze wykracza w ocenie Sądu poza zakres wyznaczony delegacją ustawową z art. 42 ust. 7 ustawy w części, w jakiej orzeka co stanowi, a co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Przepis art. 42 ust. 7 ustawy przewiduje wydanie rozporządzenia określającego: rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach publicznych oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub części dokumentu stwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Brak jest w tak sformułowanej delegacji upoważnienia do stanowienia reguł odnoszących się do oceny karty jako dowodu. Postępowanie dowodowe i ocena dowodów należą do sfery prawa procesowego, regulowanego w postępowaniu administracyjnym przepisami k.p.a. Z tego względu dla oceny, czy opłata została uiszczona skutecznie (co zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia następuje poprzez nabycie w jednostce upoważnionej), nie mogą mieć zastosowania reguły dowodowe ustanowione aktem wykonawczym poza zakresem przyznanego upoważnienia ustawowego. Z tego względu w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Trzeba też zwrócić uwagę, że sama ustawa w pkt 4.1 załącznika stanowi, w jakich okolicznościach karta opłaty nie stanowi dowodu jej uiszczenia. Regulując tę samą materię, rozporządzenie uczyniło to w sposób odmienny. Taka sytuacja nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji a pierwszeństwo winny znaleźć przepisy ustawy. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.