II SA/Gl 398/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dostępu do drogi publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. P. K. wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem o cyt.: "wzywam do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu działań organu Rady Gminy K. doprowadzających do realizacji przez mieszkańców uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] roku,. Naruszenie postanowień przedmiotowej uchwały ma miejsce na ul. [...] w K. i stanowi niedopuszczalną ingerencję w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego". W dalszej części pisma wyjaśniono, iż zarządca ul. [...] ogrodził swoją działkę przylegającą do tej ulicy ze wszystkich stron, pozbawiając w ten sposób wnioskodawcę dostępu do urządzeń wodno-kanalizacyjnych stanowiących własność Gminy, co utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej. Pismem nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy K. wezwał P. K. do sprecyzowania zakresu żądania celem umożliwienia podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. P. K. ponownie wezwał Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu działań doprowadzających do realizacji przez mieszkańców uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] roku,. Wnioskodawca ponownie stwierdził, że naruszenie postanowień przedmiotowej uchwały ma miejsce na ul. [...] w K. i stanowi "niedopuszczalną ingerencję w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego". Jako podstawę swojego żądania wskazał art. 52 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy K. ponownie wezwał P. K. do wskazania charakteru działań "doprowadzających do realizacji przez mieszkańców uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] roku. W odpowiedzi, pismem z dnia 30 grudnia 2016 r., P. K. oświadczył, iż jako samoistny posiadacz działki nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz do urządzeń komunalnych. Dlatego też oczekuje od Wójta Gminy działania zgodnego z ustawą o samorządzie gminnym - art.30 ust.2 ustawy. Wskazał także, iż jego odpowiedź ma ścisły związek z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec udzielonej odpowiedzi Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyegzekwowania zapisów uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że: "przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie". W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, iż nieruchomość, której wnioskodawca jest samoistnym posiadaczem jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej poprzez ul. [...] oraz do urządzeń komunalnych. W ocenie organu I instancji brak jest jednak przepisu prawnego, na podstawie którego można byłoby wydać rozstrzygnięcie administracyjne w przedmiocie żądania strony, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podst. art. 61a § 1 k.p.a. Zażalenie na ww. postanowienie złożył P. K. wskazując, iż domaga się, aby Wójt Gminy K. podjął działania umożliwiające mu podłączenie się do sieci wodno-kanalizacyjnej znajdującej się na stanowiącej własność prywatną ul. [...]. W planie miejscowym ustalono bowiem, że istniejące sieci infrastruktury usytuowane poza pasami drogowymi objęte są ochroną - zakazem zabudowy w odległości mniejszej niż 3,0 m od osi przewodu, co w sposób oczywisty dotyczy sieci wodno-ściekowej. Łamanie tego zakazu przez właściciela ul. [...] podważa cele ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. oraz cele ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu, a w szczególności art. 15, art. 21 ust. 4 tej ustawy. Konsekwencją naruszenia zakazu jest utrwalanie się przywileju korzystania z urządzeń wodno-ściekowych na ul. [...] tylko przez jedną rodzinę, ze szkodą dla osoby skarżącego jako samodzielnego posiadacza działki RIVb, izolowanej od drogi publicznej, a przylegającej do ul. [...]. Praktyka ta nosi znamiona dyskryminacji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wskazało, że zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza art. 1 pkt 1 k.p.a., który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Administracja publiczna może jednak działać nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych. Odróżnienie od siebie przypadków, w których administracja publiczna musi wydać akt administracyjny od innych, gdy musi działać czy to w formie czynności materialno- technicznych, czy też podejmując czynności cywilno-prawne, bądź stosować działania niewładcze, następuje na podstawie obowiązującego prawa. Działania Gminy w zakresie przedstawionym przez P. K. nie mogą być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, brak bowiem stosownego upoważnienia ustawowego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 778 z późn. zm.) nie daje upoważnienia wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta do podejmowania w przedmiocie egzekucji postanowień planu rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej. Również przepisy prawne, które przywołuje P. K. w swoim zażaleniu, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art.15 i art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają wójtowi upoważnienia do podejmowania we wskazanych zakresach rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] r. P. K. wniósł do tut. Sądu skargę na ww. postanowienie Kolegium wnosząc o jego uchylenie. W skardze, a także późniejszych pismach procesowych z dnia 2 maja, 14 czerwca i 26 czerwca 2017 r. podniósł błędne, w jego ocenie, ustalenia faktyczne i prawne, naruszające art. 7 i art. 8 w związku z art. 89 § 2 i art. 227 k.p.a. Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. zwrócił się bowiem do Wójta Gminy w sprawie naruszenia zakazu wynikającego z prawa miejscowego (Uchwały Rady Gminy nr [...] § 12 pkt 10), w związku z ustawą o zaopatrzeniu mieszkańców w wodę i odprowadzanie ścieków. Wójt podjął zaś wadliwą decyzję przypisując mu roszczenie o dostęp do drogi publicznej. Na skutek wadliwej decyzji Wójta Gminy skarżący nie może przyłączyć się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zgodnie z Regulaminem dostarczania wody i odprowadzenia ścieków dla terenu Gminy K., mimo że przedmiotowe urządzenia położone są częściowo na działce RIVb. Skarżący jest jej samoistnym posiadaczem, co rodzi określone skutki prawne wynikające z posiadania. Działka RIVb stanowi oddzielną część nieruchomości nr [...], do której adresowany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wyniku wadliwej decyzji Wójta Gminy skarżący stracił obecnie możliwość zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków. Postanowienie Wójta jest rażąco niezgodne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawą o gospodarce komunalnej oraz z ustawą o samorządzie gminnym. Nosi w związku z tym znamiona dyskryminacji. Skarżący wskazał, że korzystał do tej pory ze studni sąsiadów. Jej zasoby uległy jednak wyczerpaniu, podobnie jak życzliwość sąsiadów. Podniósł, że obecni właściciele ul. [...] wykupili ją w 2013 r. i zabudowali dostęp do wodociągu i kanalizacji. Uczynili to wbrew zakazowi określonemu w Uchwale Rady Gminy nr [...], wiedząc jako geodeci, że kupują drogę, na której położone są urządzenia komunalne. Jedynym motywem działań nabywców drogi było obniżenia wartości działki RIVb i działanie na szkodę sąsiada. Naruszenie wspomnianej uchwały Rady Gminy [...] dotyczy zakazu zabudowy urządzeń komunalnych i przesyłowych w promieniu 3 m., w związku z Uchwałą Rady Gminy w K. Nr [...] (Regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków). Odcięcie dostępu do urządzeń wodno-ściekowych z powołaniem się na tytuł własności drogi, jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego, zasadami społeczno-gospodarczymi oraz z celami wspomnianych ustaw o samorządzie gminnym; gospodarce komunalnej, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium zaakcentowało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają wójtowi upoważnienia do wydawania decyzji w przedmiocie dostępu do drogi oraz do urządzeń komunalnych. Jednocześnie należy podkreślić, iż w pismach składanych do organu I instancji oraz w zażaleniu do Kolegium P. K. zarzucał jedynie naruszenie przez Wójta Gminy K. prawa miejscowego, tj. zapisów [...] uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K.. Natomiast w złożonej skardze P. K. w pierwszej kolejności zarzucił, iż na skutek wadliwego rozstrzygnięcia Wójta Gminy K. skarżący nie może przyłączyć się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zgodnie z Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla terenu Gminy K. (Uchwała Rady Gminy w K. nr [...],), mimo że przedmiotowe urządzenia położone są częściowo na działce skarżącego RIVb. Należy zatem wyjaśnić, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla terenu Gminy K. (Dz. Urz. Wojew. [...] ) z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. Brak jest podstaw prawnych, aby organ I instancji w tym zakresie mógł wydać decyzję administracyjną. Należy także podkreślić, iż skarżący, co sam potwierdza, nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, w stosunku do której domaga się przyłączenia do wymienionej infrastruktury technicznej. Ponadto należy podkreślić, iż z rysunku planu miejscowego wynika, że obecna ul. [...] jest określona jako K., tj. droga wewnętrzna (§ 3 pkt 5 tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Budowa zaś, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Jednocześnie Kolegium podkreśla, iż działka nr [...], która w części stanowi użytek RIVb i jest użytkowana przez skarżącego posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] i ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co do zasady zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od zasady tej k.p.a. przewiduje jednak wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 557/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W przedmiotowej sprawie zaszły właśnie takie, jak wskazane powyżej, przyczyny przedmiotowe w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] r. (po kolejnym wezwaniu do sprecyzowania wniesionego żądania, poprzednio formułowanego jako żądanie "usunięcia naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu działań organu Rady Gminy K. doprowadzających do realizacji przez mieszkańców uchwały Rady Gminy nr [...] ") P. K. oświadczył bowiem, iż jako samoistny posiadacz działki nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz do urządzeń komunalnych. Dlatego też oczekuje od Wójta Gminy działania zgodnego z ustawą o samorządzie gminnym - art. 30 ust. 2 ustawy. W zaistniałej sytuacji, Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "wyegzekwowania" zapisów uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K.. Organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest przepisu prawnego, na podstawie którego można byłoby wydać rozstrzygnięcie administracyjne w przedmiocie żądania strony, tj. dostępu do stanowiącej własność prywatną ul. [...] oraz do urządzeń komunalnych znajdujących się w tej drodze. Rozstrzygnięcie to uznać należy za trafne, poprawnie zatem Kolegium zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne utrzymało w mocy. Stwierdzić bowiem należy, że ani kwestie dostępu bądź przyłączenia do urządzeń komunalnych ani kwestie przejazdu bądź przechodu przez wewnętrzną drogę prywatną, w tym zablokowania skarżącemu przez właścicieli drogi dostępu do drogi bądź do urządzeń na drodze tej znajdujących się nie stanowią spraw administracyjnych, które mogłyby zostać rozstrzygnięte w drodze decyzji, a rozpoznawane mogą być jedynie w drodze stosownych postępowań o charakterze cywilnym. Również zarzuty skarżącego, iż Gmina ze środków publicznych sfinansowała urządzenia wodno-kanalizacyjne na prywatnej drodze nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego a jedynie, ewentualnie mogą stanowić przedmiot działań odpowiednich organów kontrolujących prawidłowość wydatkowania przez gminę środków publicznych. Tym samym nie znalazły potwierdzenia sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 8 w związku z art. 89 § 2 i art. 227 k.p.a., a także formułowane już na wcześniejszych etapach zarzuty naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym art.15 i art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustaleń planu miejscowego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.