II SA/Gl 40/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. nr SKO.4205.35.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 61a § 1 w związku z art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. S. (dalej – Strona, Skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 14 czerwca 2021 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty od K. S. za pobyt syna K. S. w rodzinnej pieczy zastępczej, tj. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. nr [...] odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty od Skarżącego za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. Kolegium – rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia 30 września 2020 r. nr SKO.4205.135.2020 utrzymało w mocy powyższą decyzję Starosty. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. nr [...] ustalił opłatę od Strony za pobyt syna w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 6 kwietnia 2021 nr SKO.4205.8.2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 4 stycznia 2021 r. Wnioskiem z dnia 10 maja 2021 r. Skarżący zwrócił się do organu I instancji o odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt syna w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. W pierwszej kolejności zajął się wykazaniem zasadności wystąpienia z podaniem po wydaniu decyzji ustalającej opłatę dziecka za pobyt w pieczy zastępczej. Wyjaśnił w tym zakresie, że wykładnia art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 821 z późn. zm. – dalej u.w.r.) prowadzi do wniosku, że ubieganie się o odstąpienie od ustalania powyższej opłaty możliwe jest dopiero po jej określeniu ostateczną decyzją. Samo żądanie odstąpienia od ustalenia opłaty Skarżący umotywował tym, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, schorowaną oraz w podeszłym wieku. Zasygnalizował również, że regularnie uiszcza alimenty na rzecz dwójki dzieci. Organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r. odmówił Stronie wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. W jego motywach podniesiono, że sprawa w tym przedmiocie została już rozpatrzona w sposób ostateczny. W zażaleniu z dnia 8 lipca 2021 r. Skarżący zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia. W tym zakresie Strona wskazała, że organ nie odniósł się do jego twierdzeń dotyczących kolejności postępowań (sprawa w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty winna być rozpatrywana po jej ustaleniu) oraz opatrzenia decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. podpisem osoby do tego nieuprawnionej. Ponadto, zdaniem Skarżącego, nie uwzględniono faktu, że wystąpił on do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. Tymczasem, w opinii Skarżącego, w takim przypadku organ I instancji winien wszcząć postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a następnie je zawiesić do czasu rozstrzygnięcia przez Kolegium zagadnienia dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 lipca 2020 r. Kolegium nie podzielając argumentacji Strony, postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wyjaśniło, że sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak określona wnioskiem z dnia 10 maja 2021 r., została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kolegium z dnia 30 września 2020 r. SKO.4205.135.2020, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 lipca 2020 r. odmawiającą odstąpienia od ustalenia opłaty od Skarżącego za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. Dodano przy tym, że WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1557/20 oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium. Stanowi to, jak stwierdziło SKO, przeszkodę do wszczęcia postępowania w tym zakresie, a ponowne rozstrzygnięcie tej sprawy wiązałoby się z nieważnością takiego aktu (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Następnie organ odwoławczy po przywołaniu art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm. – dalej u.s.p.) oraz art. 268a k.p.a., wyjaśnił Stronie uprawnienie Starosty do upoważnienia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinnie w C. do wydawania w jego imieniu decyzji i postanowień. W skardze z dnia 1 grudnia 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie (z wniosku z dnia 10 maja 2021 r.) do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. o odmowie odstąpienia od ustalenia Skarżącemu opłaty za pobyt syna w rodzinie zastępczej za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. – w postępowaniu sądowym; 2) art. 194 ust. 3 u.w.r. przez zaakceptowanie przez SKO niewłaściwej sekwencji rozstrzygnięć obranej przez organy administracyjne orzekające w sprawie na wcześniejszym etapie postępowania - w dodatku bez wskazania podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie takiej sekwencji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obranego za podstawę zawieszenia pierwszego z wszczętych postępowań (w drodze postanowienia organu I instancji z dnia 17 lipca 2020 r. nr[...]) - mimo braku spełnienia przesłanki zawieszenia tego postępowania na tej podstawie prawnej; 4) art. 194 ust. 3 u.w.r. poprzez zaakceptowanie przez SKO faktu wydania orzeczenia o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty - nie przez samego Starostę [...] , lecz przez pracownicę PCPR na podstawie upoważnienia Starosty [...] - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Strona posłużyła się argumentacją, która została przedstawiona we wniosku z dnia 10 maja 2021 r., jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka Skarżącego w rodzinnej pieczy zastępczej. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga z dnia 1 grudnia 2021 r. dotyczy postanowienia Kolegium z dnia 8 października 2021 r. Aktem tym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że wystąpiła przeszkoda w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. dla przeprowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z wniosku Skarżącego z dnia 10 maja 2021 r. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie inne zagadnienia, jak m.in. prawidłowość decyzji organu I instancji z dnia 17 lipca 2020 r. (np. kwestia umocowania osoby podpisanej pod decyzją do jej wydania z upoważnienia Starosty), czy zasadność zawieszenia przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. Przechodząc do meritum problemu przywołać należy w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 763/20, Lex nr 3196031). W doktrynie zwraca się także uwagę, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej; 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (zob. A. Wróbel. Art. 61a. W: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX 2018). Dodać również należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 429/21, Lex nr 3264934). Kontrolując zaskarżone postanowienie należy przychylić się do twierdzenia, że w sprawie zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym, a konkretnie Strona wystąpiła o zainicjowanie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygnięcie. Skarżący nie kwestionuje bowiem tego, że organ I instancji decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. odmówił mu odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. W toku kontroli instancyjnej rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Kolegium z dnia 30 września 2020 r. SKO.4205.135.2020. Zaznaczyć przy tym należy, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1557/20 potwierdził prawidłowość powyższej decyzji Kolegium, oddalając skargę Strony. W tej sytuacji, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 663/18, Lex nr 3010154). Oznacza to, że dopiero wyeliminowanie takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego umożliwia wszczęcie postępowania w sprawie, która była rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją. W przeciwnym razie akt obarczony jest wadą nieważności, opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro wystąpiła okoliczność negatywna dla wszczęcia powyższego postępowania, to organ był zobligowany do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Uregulowanie to bowiem nie pozostawia jakiejkolwiek swobody w tym zakresie. Zatem Starosta nie mógł, jak chciałby tego Skarżący, wszcząć postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, by następnie je zawiesić do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 17 lipca 2020 r., którą odmówiono Stronie odstąpienia od ustalenia tej opłaty. Nie można przecież zawiesić postępowania, które nie pozostaje w toku. Niezależnie od powyższego należy również wskazać, a co było sygnalizowane przez organ I instancji, że zagadnienie odstąpienia od ustalenia rodzicom opłaty za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej (art. 194 ust. 3 u.w.r.) może być rozpatrywane do chwili ustalenia im wspomnianej opłaty w sposób ostateczny (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2348/20, Lex nr 3147466). Logika wskazuje bowiem, że zaniechanie określenia czegoś może nastąpić przed finalizacją tego czegoś. Nie można więc odstąpić od ustalania czegoś, co zostało już ustalone. Zatem wystąpienie, jak w niniejszym przypadku, z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty w czasie, gdy została ona już ustalona, winno być odczytywane jako przeszkoda dla wszczęcia postępowania w tej materii. W tym miejscu jedynie należy wyjaśnić, że ustalenie przedmiotowej opłaty nie oznacza, że rodzice zobowiązani do jej ponoszenia będą ją ponosili, ponieważ przysługiwać będą im jeszcze inne instrumenty, mocą których mogą domagać się odroczenia terminu spłaty, rozłożenia na raty, względnie umorzenia w części lub całości (zob. S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 194 u.w.r.). Konkludując przyjąć należy, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę prawidłowo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oparte na art. 61a § 1 k.p.a., a jednocześnie nie naruszył wskazanych w skardze przepisów, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 194 ust. 3 u.w.r. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.