II SA/Gl 403/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 21 stycznia 2021r. nr [...]. Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., po rozpatrzeniu wniosku B.C. (dalej "skarżąca’, "strona"), postanowił odmówić przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad A.T. W uzasadnieniu wskazano, że małoletnia legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji na okres do 2030 r. Nie został jednak spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż strona stanowi dla małoletniej rodzinę zastępczą niespokrewnioną. Od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie, wskazując m. in., że stanowi dla małoletniej rodzinę zastępczą niezawodową i niespokrewnioną. Opisała swą sytuację faktyczną oraz podejmowane trudy w wychowaniu i leczeniu dziecka. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, stwierdził, że stronie nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż stanowi ona dla dziecka rodzinę zastępczą niespokrewnioną. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy o ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca, jako rodzina zastępcza, nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niezrozumiałym jest różnicowanie sytuacji różnych osób przez organ, wedle którego zasiłek pielęgnacyjny może otrzymać wyłącznie osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną, w sytuacji kiedy te same obowiązki spoczywają na osobie będącej rodziną zastępczą niespokrewnioną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę ww. kryteria, sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Zrozumiałym jest, że organy, pozostając w zgodzie z zasadą legalizmu, nie dokonują oceny przepisu pod kątem jego zgodności z aksjologią konstytucyjną. Możliwość taką ma jednak Sąd. W szczególności powinno to mieć miejsce wtedy, gdy wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi. W orzecznictwie wskazuje się, że porównując sytuacje obu typów rodzin zastępczych (spokrewnionej i niespokrewnionej) widoczne jest, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych preferuje regułę ogólną wynikającą z usankcjonowania wzorców społecznych opartych na węzłach pokrewieństwa, obowiązku alimentacyjnym, a zatem preferuje rodzinę zastępczą spokrewnioną. Jednak w aspekcie wykonywania i funkcjonowania celów oraz funkcji rodziny zastępczej i wychowania dziecka węzeł pokrewieństwa nie jest najważniejszy. Istotniejsze jest to, czy i jak realnie rodzina zastępcza funkcjonuje oraz spełnia zadania, jakich z różnych przyczyn nie wykonuje rodzina naturalna, w tym też rodzina zastępcza spokrewniona (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r., II SA/Go 479/19). Stanowisko przyjęte przez organy obu instancji oparte zostało na językowej wykładni cytowanych przepisów, z których wynika, że z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyłączone zostały osoby, które stanowią rodzinę zastępczą niespokrewnioną, a zatem rodziny zastępcze niezawodowe oraz rodziny zastępcze zawodowe. Jednakże między rodziną zastępczą niezawodową a rodziną zastępczą zawodową zachodzi istotna różnica, związana z pobieraniem przez rodzinę zastępczą zawodową wynagrodzenia za pełnienie funkcji rodziców zastępczych (por. art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). W analogicznym stanie faktycznym WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. III SA/Gd 378/19, zasadnie doszedł do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać także rodzinie zastępczej niespokrewnionej, której członkowie nie uzyskują wynagrodzenia za sprawowanie funkcji rodziny zastępczej. Uzyskiwana pomoc nie ma takiego charakteru (por. art. 80, 81, a w szczególności art. 85 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Zatem przepis wyłączający z grona osób mogących otrzymać na jego podstawie świadczenie pielęgnacyjne, a będących rodziną zastępczą niespokrewnioną, a dający takowe uprawnienie wyłącznie rodzinie zastępczej spokrewnionej, narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pomoc Państwa udzielana rodzinie niespokrewnionej niezawodowej nie pełni funkcji wynagrodzenia, tak jak to ma miejsce w przypadku zawodowej rodziny zastępczej (zob. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2011 r., IV SA/Gl 461/10). Stąd, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. wyłączający rodzinę zastępczą niespokrewnioną z grona osób mogących otrzymać na jego podstawie świadczenie pielęgnacyjne, narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie szczególną jest sytuacja sprawowania pieczy zastępczej nad osobą niepełnosprawną w porównaniu do sprawowania takiej pieczy nad osobą w pełni sprawną. Wymaga ona szczególnego zaangażowania ze strony opiekunów, ale i szczególnej pomocy ze strony Państwa. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W tym kontekście należy dokonać oceny spełnienia wszystkich przesłanek legitymujących do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne w tym zakresie ustalenia organów. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.