II SA/Gl 416/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku , 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 z późn. zm. – dalej u.k.p.) umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie unieważnienia egzaminu praktycznego na kategorię "B" prawa jazdy przeprowadzonego w dniu 9 maja 2012 r. wobec S. K. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. w Oddziale Terenowym w B. W uzasadnieniu podał m. in., że egzamin przeprowadzony wobec S. K. został przerwany w wyniku uznania egzaminatora, iż osoba egzaminowana nieprawidłowo wykonała zadanie egzaminacyjne "Ruszanie z miejsca oraz jazda pasem ruchu do przodu i tyłu". Jak wynika z zarejestrowanego przebiegu egzaminu nagranego na płycie DVD osoba egzaminowana podczas wykonywania zadania egzaminacyjnego, poruszając się pojazdem egzaminacyjnym i jadąc do tyłu, doprowadziła do sytuacji, w wyniku której nastąpiło potrącenie tyczki prawego pachołka (tyczka poruszyła się). Organ zwraca uwagę, że egzaminator nieprawidłowo poinformował osobę egzaminowaną, iż najechała na pachołek lewym przednim kołem i przesunęła go w prawo, gdyż – co potwierdza zarejestrowany przebieg egzaminu nagrany na płycie DVD – potrącenie tyczki odbyło się prawą, a nie lewą częścią pojazdu egzaminacyjnego. Pomyłka egzaminatora nie miała wpływu na wynik egzaminu. Kąt, jaki ukazują kamery w zarejestrowanym przebiegu egzaminu nagranym na płycie DVD, nie pokazuje, czy potrącenie miało miejsce prawym przednim kołem, czy też inną częścią pojazdu egzaminacyjnego, natomiast pokazuje, że nastąpiło potrącenie tyczki prawego pachołka. Zachowanie osoby egzaminowanej świadczyło o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem potrąciła tyczkę, które to zachowanie skutkuje przerwaniem egzaminu. Biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego organ stwierdza, że egzamin został przeprowadzony zgodnie z przepisami. Przeprowadzone w toku postępowania dowody nie pozwalają zweryfikować decyzji egzaminatora, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik S. K. – R. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 11, 12, 35, 37, cytując wskazane przepisy. W uzasadnieniu podał m. in., że błędnie przeprowadzono wizję w terenie. W protokole poza nieokreślonym umiejscowieniem jego osoby w terenie dokonano także niedokładnej lokalizacji pojazdu egzaminacyjnego. Błędnie zatem w decyzji uznano, że odległość 40 metrów uniemożliwiała mu zobaczenie przebiegu egzaminu i najechania pojazdu na linię. Dodatkowo nie mógł zgodzić się na fakt uzurpowania przez urzędników prawa do stwierdzania, czy mógł z danej odległości widzieć określone zdarzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy, przeprowadzając wszelkie możliwe czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym zapewniono realizację zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Organ I instancji stosownie do art. 10 §1 k.p.a. zapewnił również czynny udział stron w każdym stadium postępowania. SKO podkreśla, że nagranie z zarejestrowanego przebiegu egzaminu nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, czy osoba egzaminowana w trakcie praktycznej części egzaminu państwowego popełniła błąd skutkujący koniecznością przerwania egzaminu. W takiej sytuacji sprawa mogła zostać rozstrzygnięta jedynie w oparciu o inne niż przedmiotowe nagranie dowody. Niezmiernie istotne są zatem w niniejszej sprawie dowody z przesłuchania świadków oraz przeprowadzona wizja w terenie. Zeznania świadków odmiennie opisują przebieg egzaminu przeprowadzonego wobec S. K. w dniu 9 maja 2012 r. Dokonując oceny tych dowodów SKO, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, że zeznania R. P. w świetle przeprowadzonej w dniu 1 października 2014 r. wizji w terenie, są wiarygodne i stanowią podstawę ustalenia, że S. K. podczas jazdy do tyłu, będąc na łuku pasa ruchu, potrąciła prawą częścią pojazdu egzaminacyjnego tyczkę prawego pachołka. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala również na przyjęcie wersji zdarzeń opisywanej przez R. K., zgodnie z którą do potrącenia tyczki pachołka nie doszło. W ocenie Kolegium wyczerpane także zostały możliwości dowodowe w przedmiotowej sprawie. Doszło zatem do zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę obligatoryjnego przerwania egzaminu przez egzaminatora. Skoro przedmiotowe postępowanie organ prowadził z urzędu, stąd należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła S. K., zarzucając organowi naruszenie szeregu cytowanych w skardze przepisów, tj. art. 7 – 9, 11, 12, 35, 37 §1, 68 §1 i 105 §1 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że wykonując manewr nie poczuła najechania na pachołek. Nie stwierdziła jego przesunięcia, co powinno być zauważone, ponieważ posiadał on specjalną tyczkę widoczną z wnętrza samochodu. Także jej mąż obserwujący przebieg egzaminu nie zauważył najechania na pachołek. Wydając decyzję Marszałek Województwa [...] przeprowadził dowód w postaci oględzin w terenie. Organ dokonał jednak manipulacji faktami. W toku przesłuchania świadek R. K. został poproszony o sporządzenie orientacyjnego szkicu terenu ośrodka egzaminacyjnego. Świadek taki szkic sporządził i swoją pozycję zaznaczył dwoma krzyżykami, co wynikało z faktu, że w różnych momentach egzaminu stał w rożnych miejscach. Zatem przyjęcie jednego punktu za właściwy do pomiaru całkowicie podważa jego wynik. Także w protokole oraz w decyzji nie wyjaśniono, jak ustalono miejsce postoju samochodu egzaminacyjnego oraz do jakiej części pojazdu dokonano pomiaru - do koła, zderzaka, itp. SKO nie ustosunkowało się do podniesionych w odwołaniu argumentów, w szczególności do faktu, że w dniu egzaminu świadek R. K. miał dobrą widoczność, bowiem miejsce, w którym się znajdował, jest powyżej placu manewrowego. Do odwołania załączono wydruki zdjęć potwierdzających różnice wzniesień. Dodatkowo Skarżąca nie może zgodzić się na fakt uzurpowania przez urzędników prawa do stwierdzania, czy można było z danej odległości widzieć określone zdarzenie. R. K. nie posiada żadnej wady wzroku i nie było przeszkód w dokładnym obserwowaniu przebiegu egzaminu. W protokole z wizji w ternie brak jest informacji, czy ustaleń dokonano subiektywnie przez urzędników, samemu oglądając plac, czy też korzystano z urządzeń optyczno-mechanicznych (lornetka, kamera lub inne) oraz czy pogoda mogła mieć wpływ na widoczność. SKO stwierdza, że zostały wyczerpane możliwości dowodowe w przedmiotowej sprawie. Dowody takie istnieją, przez co należy stwierdzić, że działania organu pierwszej, jak i drugiej instancji naruszają zasady postępowania wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzjach organów pierwszej jak i drugiej instancji nikt w ogóle nie odnosi się do stanowiska S. K. Jej stanowisko nie stanowi dla organów materiału dowodowego. Ponadto SKO zaakceptowało, że Marszalek Województwa [...] nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie niejasności w zeznaniach egzaminatora. Egzaminator, jako osoba do tego powołana, powinien wykonywać swoje czynności w sposób niebudzący wątpliwości. Wszystkie błędy poczynione przez niego winny być interpretowane na korzyść Skarżącej. Ponadto organ pierwszej instancji nie wskazał jakie przesłanki powodują, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Powyższe ogólne uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują doprecyzowanie w dalszych przepisach tej samej ustawy. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przy tym art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie § 4 tego przepisu jedynie fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Wg art. art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić jedynie takiego żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§2). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517, wskazano znaczenie powołanych wyżej przepisów oraz ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono tam m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracyjne zobowiązane są także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a – z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze. Skuteczność prawna tegoż żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Przy tym, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. VIII SA/Wa 33/09, LEX nr 569567, strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 k.p.a i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Należy wskazać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Organy doszły do wniosku, że "nagranie z zarejestrowanego przebiegu egzaminu nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, czy osoba egzaminowana w trakcie praktycznej części egzaminu państwowego popełniła błąd skutkujący koniecznością przerwania egzaminu", co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabrały dowody osobowe. Jednocześnie organ stwierdza m. in., że zeznania I. P. są wiarygodne (pomimo ustalenia, iż w czasie egzaminu pomylił strony pojazdu), a zeznania R. K. nie. Zeznania I. P. są jednak bardzo lakoniczne, co było kwestionowane już w postępowaniu administracyjnym. I. P. na rozprawie przed Sądem potwierdził, że protokół z jego przesłuchania jest lakoniczny, "(...) a było to następstwem zadawanych mu pytań, natomiast pamięta szczegóły zdarzenia." Jednocześnie wskazywał z jakiego powodu doszło do rozbieżności w dookreślaniu stron pojazdu – co do tego, czy potrącenie pachołka nastąpiło lewym, czy prawym kołem (jak twierdzi stał przodem do pojazdu i informował o potrąceniu pachołka ze swojego punktu widzenia). Dodatkowo okazał wydruk dotyczący osoby egzaminowanej z odręcznym zapiskiem odnoszącym się do przesunięcia pachołka prawym kołem. Sąd administracyjny nie jest uprawniony, by prowadzić postępowanie dowodowe za organy i jego możliwości w tym zakresie są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). W tej sytuacji zachodzi konieczność ponownego i szczegółowego przesłuchania I. P. przez organ administracyjny pierwszej instancji celem ustalenia dokładnego przebiegu egzaminu i wyjaśnienia wskazanych wątpliwości. Skoro I. P. stwierdza, że pamięta szczegóły zdarzenia, stąd należy go ponownie przesłuchać, także z uwzględnieniem ewentualnych pytań pozostałych stron. Dopiero wyczerpująco przeprowadzone postępowanie dowodowe może być podstawą dokonywanych ustaleń faktycznych i jednoznacznej oceny poszczególnych dowodów w rozstrzygnięciu końcowym, którego treści Sąd tu nie przesądza. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania podlega badaniu przez Sąd w odrębnym trybie, stąd w tym zakresie zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.