II SA/Gl 425/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 stycznia 2025 r. nr SKO.4104.97.2024 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy P. z dnia 4 listopada 2024 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 9 maja 2023 r. H.S. (uczestniczka postępowania) wystąpiła do Wójta Gminy P. (organ I instancji) o rozgraniczenie należącej do niej nieruchomości o nr [...], położonej w obrębie Z. z nieruchomością sąsiednią o nr [...], stanowiącą własność obecnie skarżącej A.K. Z akt sprawy wynika, że 16 października 2023 r. organ I instancji wystąpił do dziesięciu geodetów z zapytaniem ofertowym dotyczącym kosztów przedmiotowego rozgraniczenia. W odpowiedzi otrzymano dwie oferty. Wybrano geodetę, który zaproponował najniższą cenę usługi tj. 3.567,00 zł. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r. organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące opisanych powyżej nieruchomości oraz poinformował strony o wyborze uprawnionego geodety. W związku z tym postanowieniem skarżąca złożyła pismo, z którego wynika, że geodeta poinformował ją o kosztach postępowania rozgraniczeniowego oraz o późniejszym ich podziale na obie strony postępowania. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że rozgraniczenie jest dla niej zbędne i koszty winna ponosić wyłącznie uczestniczka postępowania – jako osoba bezpośrednio zainteresowana ustaleniem granicy nieruchomości. W dniu 16 maja 2024 r. skarżąca oraz uczestniczka postępowania, w trybie art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej p.g.k., zawarły przed geodetą ugodę likwidującą zaistniały spór graniczny. Z treści zawartej ugody wynika, że strony (tj. skarżąca oraz uczestniczka postępowania) poczyniły względem siebie wzajemne ustępstwa, na mocy których pas gruntu oznaczony na szkicu granicznym literą "A", stanowiący dotychczas własność skarżącej, przeszedł na własność uczestniczki postępowania, natomiast pas gruntu oznaczony literą "B", stanowiący dotychczas własność uczestniczki postępowania, przeszedł na własność skarżącej. Decyzją z dnia 17 lipca 2024 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 33 p.g.k. oraz art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na ugodę zawartą przed geodetą. Następnie, postanowieniem z dnia 4 listopada 2024 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania w wysokości 3.567,00 zł i obciążył nimi strony postępowania w wysokości po 1.783,50 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zdaniem organu postępowanie było prowadzone w interesie obu stron postępowania, a zatem podział kosztów na skarżącą oraz uczestniczkę postępowania był uzasadniony. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że nie była informowana o postępowaniu w przedmiocie wyboru uprawnionego geodety. W dalszej części zażalenia skarżąca podkreśliła, że gdyby otrzymała informację o kosztach i obowiązku ich poniesienia to podjęłaby decyzję o rozgraniczeniu całej działki, gdyż byłoby to bardziej ekonomiczne. Skarżąca podniosła, że obciążenie obu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego byłoby uzasadnione w sytuacji, w której obie strony byłyby zainteresowane ustaleniem granicy. Natomiast w niniejszej sprawie zainteresowaną osobą była wyłącznie uczestniczka postępowania, gdyż to jej budynek znajduje się na fragmencie działki, która należała do skarżącej. Ponadto, skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że ustalenie stabilnej granicy leży także w jej interesie, bowiem nie zamierza ona podejmować działań, dla których konieczne byłoby aktualizowanie istniejących od wielu lat granic działki. Zdaniem skarżącej błędem było także prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej z nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, zdaniem organu odwoławczego, leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, w związku z czym organ I instancji prawidłowo obciążył kosztami rozgraniczenia uczestniczkę postępowania oraz skarżącą jako właścicielkę sąsiedniej nieruchomości. Organ podkreślił jednocześnie, że z przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania rozgraniczeniowego korzyść odniosła zarówno uczestniczka postępowania jak i skarżąca, w związku z czym rozłożenie kosztów geodety na obie strony postępowania należało uznać za uzasadnione. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozgraniczenie działek zostało przeprowadzone w interesie każdej ze stron oraz, że korzyści z rozgraniczenia uzyskały obie strony postępowania. Skarżąca zaakcentowała, że uzyskany w wyniku ugody pas ziemi nie przedstawia żadnej wartości, a tym samym zamiana pasów ziemi nie przyniosła jej żadnych korzyści. Jednocześnie skarżąca wskazała, że organ I instancji miał obowiązek informowania stron o podejmowanych działaniach na każdym ich etapie, a zatem od momentu złożenia przez uczestniczkę postępowania wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że nikt nie informował jej, iż podpisanie aktu ugody będzie równoznaczne z poniesieniem połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zapadło bowiem bez należytego rozważenia i wyważenia sprzecznych interesów skarżącej i uczestniczki postępowania, która zainicjowała postępowanie rozgraniczeniowe, a także bez uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, czym naruszono art. 262 § 1 k.p.a., co z kolei miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter i zakres podniesionych w skardze zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje natomiast geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Z przywołanych powyżej przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii należy stosować przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skarżącej, iż organ I instancji prowadził postępowanie po jego umorzeniu, wyjaśnić przyjdzie, że postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego może być wydane jednocześnie z wydaniem decyzji, ale również i w okresie późniejszym (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1301/13). Wracając do istoty sprawy przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (art. 262 § 1 pkt 1) a także te, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 2 pkt 2). Gramatyczna wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu geodety. Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Wyrażony w powołanej uchwale pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.). Jednakże, zdaniem składu orzekającego, przywołana uchwała nie przesądza, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego w każdym przypadku obciążają wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Wniosek taki należy wyprowadzić przede wszystkim z faktu posłużenia się sformułowaniem "może obciążyć", a nie "obciąża", co przesądzałoby, że tylko równy podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego wchodzi w rachubę przy orzekaniu w trybie art. 262 § 1 k.p.a. Co więcej, każdorazowe obciążanie kosztami wszystkich osób biorących udział w postępowaniu nie uwzględniałoby w pełni treści zawartych w art. 262 § 2 pkt 2 wyrażeń takich jak: "wina strony", "żądanie strony" czy "w interesie strony". Wobec powyższego, tut. Sąd stoi na stanowisku, że orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego winno każdorazowo następować na podstawie oceny stanu faktycznego, okoliczności sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno również uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy – w szczególności, gdy dochodzi do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego w wyniku zawartej między stronami ugody. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ powinien zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. Tak więc rozważenie interesów stron winno nastąpić indywidualnie w każdej sprawie. Zdaniem tut. Sądu, powołana uchwała NSA, jak i przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalają na przyjęcie, iż możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14; z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2688/18; z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2158/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 835/12). Jednocześnie przyjdzie wskazać, że obciążanie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości (inicjatora postępowania) będzie wyjątkiem od reguły i musi wynikać ze szczególnych okoliczności indywidualnej sprawy, decydujących o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki dotyczą przykładowo sytuacji, w których granice sąsiadujących nieruchomości nie są w istocie sporne, gdyż pozostawały wiążąco ustalone we właściwym trybie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 301/23). W kontekście powołanych wyżej orzeczeń Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że w przypadku złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości granice gruntów sąsiadujących automatycznie stają się sporne (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 417/13). Nie sposób również podzielić poglądu, jakoby granice stały się sporne w sytuacji, gdy żaden z właścicieli nie miał wątpliwości co do ich przebiegu, a wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe zmierzało w istocie do zmiany granic w taki sposób, aby odpowiadały one stanowi faktycznego posiadania nieruchomości. Przypomnieć przyjdzie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek uczestniczki postępowania, której dom znajdował się na części działki, która należała do skarżącej. Tym samym, w okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie doszukał się żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że granica między rozgraniczanymi działkami była sporna lub niepewna. Wręcz przeciwnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak sporu co do przebiegu przedmiotowej granicy, jej zgodność z materiałami znajdującymi się w zasobie geodezyjnym i jednoznaczne stanowisko skarżącej w tej kwestii oraz brak twierdzenia uczestniczki o sporności granicy. Tym samym stwierdzić należy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione wyłącznie w interesie uczestniczki postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy okoliczności te są istotne, albowiem skarżąca od momentu wszczęcia postępowania podnosiła, że nie kwestionuje przebiegu granicy oraz, że nie ma zamiaru ponoszenia kosztów związanych z postępowaniem rozgraniczeniowym. Co równie istotne, a nie zostało wzięte pod uwagę przez organy obu instancji, skarżąca na żadnym etapie nie została pouczona o tym, że konsekwencją podpisania ugody w trybie art. 31 ust. 4 p.g.k. będzie konieczność poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten powinien obejmować pouczenie skarżącej o tym, że zawarcie ugody będzie się wiązało z koniecznością poniesienia kosztów postępowania w częściach równych przez obie strony. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, na żadnym etapie postępowania takie pouczenie nie zostało udzielone. Okoliczność ta ma znaczenie kardynalne, gdyż – jak podniosła skarżąca w treści skargi – gdyby została w sposób prawidłowy poinformowana o konsekwencjach finansowych zawarcia ugody, nie wyraziłaby na nią zgody. Reasumując, zdaniem składu orzekającego, organy administracji obu instancji zbyt mechanicznie przeniosły na grunt niniejszego postępowania tezę uchwały NSA z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, bagatelizując fakt, że wywód prawny uchwały został wyprowadzony na tle sprawy, w której spór graniczny wystąpił. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie nawiązują należycie do okoliczności wynikających z treści protokołu granicznego oraz końcowego wyniku postępowania, akceptowanego przez wszystkie strony, w tym niepodważanego przez inicjatora postępowania rozgraniczeniowego. W konsekwencji ocena zaistnienia podstaw do obciążenia skarżącej połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest oceną błędną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko i wyda odpowiadające temu stanowisku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Mając na uwadze powyższe, w związku z naruszeniem przez organy art. 262 § 1 pkt 1 i 2, art. 7, art. 9 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100,00 zł, rozstrzygnięto z urzędu, zgodnie z art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl