II SA/Gl 428/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim na uchwałę Rady Miejskiej w Pszowie z dnia 24 października 2012 r. nr XXIV/165/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 3 i § 19 ust. 1 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały. W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 3 oraz § 19 ust. 1 załącznika nr 1 uchwały Rady Miasta Pszowa z dnia 24 października 2012 r. Nr XXIV/165/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Pszów, zarzucając, że w tym zakresie została ona podjęta z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: 1) nałożenie w § 3 ust. 3 przedmiotowego załącznika na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usuwania stwarzających zagrożenie dla przechodniów sopli i nawisów śniegu z dachów i rynien w sytuacji gdy w świetle przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego, do których nie należą dachy i rynny, 2) zobowiązanie w § 19 ust. 1 właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji polegającej na wyłożeniu właściwej trutki podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 24 października 2012 roku Rada Miejska w Pszowie podjęła uchwałę Nr XXIV/165/2012, której Załącznik Nr 1 — stanowi Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Pszowa. Uchwala ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 18.12.2012 roku pod pozycją 5943. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jego przepisami regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W konsekwencji nie znajduje w ocenie Prokuratora oparcia w treści cytowanego artykułu ustawy nałożony przepisem § 3 ust. 3 zaskarżonego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Pszowa na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania stwarzających zagrożenie dla przechodniów sopli i nawisów śniegu z dachów i rynien. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można zaś uznać dachów i rynien, nawet, jeżeli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi. Logicznym jest bowiem, że użytkowany jest publicznie wówczas nie dach, czy też rynna, ale właśnie ciąg komunikacyjny, którego obowiązek uprzątnięcia mógłby dotyczyć. Zatem ten przepis regulaminu nieprawidłowo realizuje delegację ustawową, w sposób istotny odbiegając od jej treści. W ocenie skarżącego nie znajduje również oparcia w treści cytowanego artykułu ustawy § 19 ust. 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Pszowa, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji polegającej na wyłożeniu właściwej trutki. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odnośnie deratyzacji ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Miejska w Pszowie realizując postanowienia tego przepisu nie mogła więc wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust: 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje zdaniem Prokuratora upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności (w tym względzie skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. II SA/Gd 120/12). W konsekwencji Prokurator stwierdził, iż zaskarżony akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt. 8, pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. W demokratycznym państwie prawa nie może bowiem funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (w tym względzie skarżący powołał się na wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Pszów wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz stwierdził, że przepis § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego regulaminu stanowi uściślenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i znajduje umocowanie w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy. Zdaniem odpowiadającego na skargę nie ma również żadnych przeszkód aby w regulaminie był określony w oparciu o treść art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązek zawarty w zakwestionowanym § 3 ust. 3 objętego skargą aktu prawnego. Co prawda ani w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, ani w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie są wymienione sople i nawisy śniegu z dachów i rynien, to jednak należy zauważyć, że sople i nawisy śnieżne są niczym innym jak zalegającym lodem i śniegiem, z tym, że nie znajdują się one bezpośrednio na chodniku, ale nad tym chodnikiem. Z sytuacją tą koresponduje definicja pasa drogowego drogi publicznej, która została zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), zgodnie z którą "pas drogowy – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Biorąc pod uwagę zawarte w art. 4 pkt 2 i 6 tej ustawy definicje chodnika i drogi stwierdzić należy, że o ile sam dach i rynny znajdujące się nad chodnikiem nie są częścią nieruchomości służących do użytku publicznego, o tyle zalegający na nich śnieg i lód znajduje się w przeznaczonej do ruchu pieszych przestrzeni stanowiącej część drogi publicznej i stanowi dużo większe zagrożenie dla użytkowników chodnika, niż śnieg i lód zalegający na chodniku. W tym względzie Burmistrz Pszowa powołał się też na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do obowiązku usuwania m. in. sopli, brył, nawisów lodowych i śniegowych z dachów budynków wynikający z art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu uchwalenia z naruszeniem prawa treści § 19 ust. 1 regulaminu w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa wprost, podmiotu, który miałby na terenach prywatnych deratyzację przeprowadzić, jednak w art. art. 5 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy wskazano, że "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez (...) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie". Przeprowadzenie deratyzacji jest jednym z takich obowiązków, logiczne zatem jest, że to właściciel, w terminach określonych regulaminem, ma dokonać na swoim terenie czynności mających na celu pozbycie się szkodników. Oznacza więc to, że Rada Miejska w Pszowie nie scedowała (delegowała) obowiązku na inny podmiot skoro właściwym podmiotem do dokonania tej czynności jest właściciel. W tym względzie skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. II SA/Gd 120/12, który dotyczył innej kwestii. Na rozprawie sądowej w dniu 3 lipca Prokurator ograniczył skargę do treści § 3 ust. 3 i § 19 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały. Zrezygnował też z zarzutu podjęcia jej w zaskarżonej części z naruszeniem § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej zgłaszając jednocześnie zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w zaskarżonej części. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji i dokładnego zastosowania się do dyrektyw wiążących prawodawcę lokalnego. Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową należy zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku ich zaskarżenia do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Objęte skargą postanowienia regulaminu zostały podjęte z naruszeniem powyższych zasad, nie znajdując umocowania w przepisach ustawowych. Należy zaakcentować, że zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie w regulaminie przekazane zostało do kompetencji rady gminy został określony w art. 4 ust. 2 ustawy. Trafnie zarzucił zatem skarżący Prokurator, że postanowienia § 3 ust. 3 załącznika Nr 1 uchwały, nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania stwarzających zagrożenie dla przechodniów sopli i nawisów śniegu z dachów i rynien wykracza poza zakres delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis ten zezwala radzie na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (por. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1731/13 wraz z przywołanym w jego uzasadnieniu dalszym orzecznictwem). Dachy i gzymsy budynków nie stanowią bowiem części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, nawet jeżeli wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi. W ww. wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1731/13 Sąd trafnie podkreślił, że nie oznacza to, iż właściciel nie ma takiego obowiązku i że nie może ponieść odpowiedzialności prawnej związanej z jego nieprzestrzeganiem, w szczególności odpowiedzialności za wyrządzoną w ten sposób szkodę. Nie jest też wykluczone wyprowadzenie takiego obowiązku z treści art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., na który to przepis powołano się w odpowiedzi na skargę. Kwestii tej nie można jednak normować w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Prawidłowo zarzucił też Prokurator, że treść § 19 ust. 1 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawowym w regulaminie odnośnie deratyzacji ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Nie upoważnił zatem organu uchwałodawczego gminy ani do regulowania sposobu przeprowadzenia deratyzacji ani do wskazywania podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia. W tym względzie nie jest skuteczne powoływanie się na treść art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy skoro przez inne obowiązki określone w regulaminie można rozumieć jedynie obowiązki do których nałożenia rada została upoważniona zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy. W upoważnieniu tym nie sposób zaś doszukać się prawa do regulowania kwestii objętych treścią § 19 ust. 1 zakwestionowanego załącznika. Z powyższych względów należało przyjąć, że treść § 3 ust. 3 i § 19 i ust. 1 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały została sformułowana z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1b oraz pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tych przepisów regulaminu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 8 i art. 50 § 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie znalazł podstaw do stosowania art. 152 p.p.s.a. i orzekania o jej niewykonalności w tej części do czasu uprawomocnienia się wyroku. Interpretacja art. 152 p.p.s.a. powinna uwzględniać przepis art. 61 § 2 pkt 3 tej ustawy. Jak to stwierdził przy tym WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1163/13, celem wykładni prawa jest nie tylko ustalenie treści przepisu, ale także jego zakresu. Przepis art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w aspekcie systemowym, pozwala właśnie na prawidłowe określenie zakresu stosowania art. 152 p.p.s.a. Do kompetencji sądu administracyjnego, nawet na etapie wyrokowania, nie należy doraźna i okresowa ingerencja w obowiązywanie aktów prawa miejscowego. Wyłączenie w art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, z możliwości wstrzymania ich wykonania ma właśnie związek z tym, że po wejściu w życie aktom tym przysługuje walor obowiązywania, będącego konsekwencją szeregu czynności konwencjonalnych, łącznie z publikacją. Akty prawa miejscowego mają walor powszechnie obowiązujący. Stwierdzenie nieważności prawomocnym wyrokiem skutkuje opublikowaniu takiego wyroku w Dzienniku Urzędowym. Będąc uprawnionymi do kontroli i w konsekwencji, do stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, sądy administracyjne nie mogą jednak orzekać o doraźnym wstrzymywaniu ich wykonania. Poprzez wstrzymanie wykonania nie można doraźnie ingerować w czasowy zakres obowiązywania, cecha wykonania nie jest w przekonaniu Sądu tożsama z cechą obowiązywania. sw