II SA/Gl 440/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności podjętą z powołaniem się na treść art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 68 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, zwanej dalej ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego), Rada Miejska w S. wyraziła zgodę na udzielenie takiej bonifikaty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej S. zabudowanych i przeznaczonych na cele mieszkaniowe postanawiając też, iż wysokość tej bonifikaty nie może być wyższa niż 80 % należnej opłaty. Po doręczeniu odpisu tej uchwały Wojewodzie [...] w dniu [...] r. pismem z dnia [...] r. zawiadomił on Radę Miejską w S. o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność tej uchwały jako niezgodnej z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 106 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że udzielenie bonifikat ma charakter indywidualny bowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego opłatę za przekształcenie ustala właściwy organ, w tym przypadku burmistrz, w drodze decyzji. Do ustalenia tego stosuje się przy tym odpowiednio art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upoważnia burmistrza do udzielenia za zgodą rady gminy, bonifikaty od ustalonej opłaty jeżeli nieruchomość jest przeznaczona na cele mieszkaniowe. Ponieważ przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w postępowaniu administracyjnym przy podjęciu aktu administracyjnego to należy przyjąć, że wyrażenie zgody przez radę na udzielenie bonifikaty następuje w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w indywidualnej sprawie w ramach współdziałania organów unormowanego w art. 106 kpa. Dlatego też rada gminy nie może udzielić zgody mającej charakter generalny. Wyrażenie takiej zgody powinno nastąpić bowiem w drodze postanowienia w trybie art. 106 § 1 kpa, spełniającego wymogi z art. 124 kpa podpisanego przez wszystkich radnych biorących udział w jego podjęciu. Dla uzasadnienia swojego stanowiska organ nadzoru powołał się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 270/06. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Radzie Miejskiej w S. dnia [...]r., zaś dnia [...] została wniesiona na to rozstrzygnięcie skarga do sądu administracyjnego w oparciu o uchwałę tej Rady z dnia [...] r. W skardze Gmina S. wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia jako wydanego jej zdaniem z naruszeniem powołanych w tym rozstrzygnięciu przepisów prawa przez błędną ich wykładnię. Zdaniem skarżącej brak bowiem przeszkód prawnych, aby zgoda na udzielenie bonifikaty oraz jej zakres, zostały wyrażone w sposób bardziej ogólny, a nie za każdym razem przy udzieleniu bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgoda rady może być przy tym wyrażona wyłącznie w formie uchwały a nie postanowienia. Za taką wykładnią przepisów przemawiają również względy praktyczne oraz fakt, że rada gminy jest jej organem stanowiącym i kontrolnym a nie organem wykonawczym rozpoznającym indywidualne sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 18 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1653/02. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa (w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skoro w świetle treści art. 3 i art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie ulega wątpliwości, że zarówno samo przekształcenie jak i ustalenie związanej z nim opłaty następuje w postępowaniu administracyjnym przez wydanie aktu (decyzji) rozstrzygającego indywidualną sprawę (w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 104 kpa) to nie można podważyć stanowiska Wojewody, które legło u podstaw wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na udzielenie bonifikaty od ustalonej opłaty w związku z treścią art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w toku tego postępowania. Skoro inny tryb nie wynika z unormowań odrębnych (szczególnych) to zasadne jest też stanowisko, że następuje to w formie współdziałania organów administracji publicznej uregulowanego w art. 106 kpa. Charakter rady gminy jako takiego organu nie może budzić przy tym w świetle treści art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wątpliwości. Oznacza to, że wyrażenie przez radę zgody na udzielenie przez organ wykonawczy gminy przedmiotowej bonifikaty następuje w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej. Uchwała podejmowana w tym względzie przez radę gminy nie może mieć zatem charakteru generalnego jak uchwała zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Organy gminy mogą podejmować akty jedynie na podstawie i w graniach prawa. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Za podejmowaniem takich uchwał nie mogą przemawiać względy celowościowe, na które powołuje się skarżąca gmina. Podstawy wydania uchwały o zakwestionowanej treści nie mógł też stanowić powołany w niej art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym skoro nie zawiera ona regulacji o jakiej w tym przepisie mowa oraz nie stanowi prawa miejscowego a taki charakter musiałaby mieć uchwała określająca zasady gospodarowania mieniem gminnym. Jej treść sprowadza się bowiem jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która to zgoda powinna być udzielana na podstawie szczególnego unormowania zawartego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego. Oczywiście zgodzić się trzeba ze skarżącą Gminą, że rada taką zgodę wyraża przez podjęcie uchwały bo tylko taką formę wyrażania woli tego organu przewidują obowiązujące przepisy. Uchwała taka z przedstawionych wyżej względów jest jednocześnie w sensie proceduralnym postanowieniem o jakim mowa w art. 106 § 5 kpa. Inną kwestią jest czy uchwała taka (postanowienie) powinna spełniać wymogi z art. 124 kpa. Jej rozstrzygnięcie pozostaje jednak poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Spór na tym tle może być zatem przedmiotem kontroli sądowej jedynie w postępowaniu, w którym zostałaby zakwestionowana legalność innego aktu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest zatem władny udzielić wiążących wskazań co do pełnej treści takich uchwał podejmowanych przez organ gminy w przyszłości. Zdaniem składu orzekającego za dopuszczalną praktykę należy uznać również ujęcie treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Możliwe jest także objęcie uchwałą większej liczby zindywidualizowanych przypadków wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy. Takie stanowisko koreluje z poglądem skarżącej gminy, iż z uwagi na wielość spraw, należy zastosować rozwiązania bardziej liberalne, co jednak nie zmienia postaci rzeczy, że rada nie może wyrazić abstrakcyjnej zgody na udzielenie bonifikat. Stąd też niezależnie od powyższych stwierdzeń, zaskarżony akt organu nadzoru, nie narusza prawa. Wojewoda działając w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, władny był orzec o nieważności wadliwej uchwały Rady Miejskiej w S.. Podobne stanowisko zostało też wyrażone w wyrokach powołanych przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).