II SA/Gl 444/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], ldz. [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.23 z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", Prezes Wyższego Urzędu Górniczego odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na realizację zamierzenia budowlanego pn. "Zabudowa dwóch rurociągów wody lodowej na powierzchni - etap II wraz z drogami i placami, podziemnymi żelbetowymi komorami, blokami oporowymi, kablem elektrycznym zasilającym, kablem światłowodowym, kablem automatyki i sterowania oświetleniem i monitoringiem terenu, oraz przebudowa rurociągu wody surowej śr. 400 w gm. G. i gminie P. " na rzecz inwestora "A" SA z siedzibą w L. Uzasadnienie tego postanowienia zawiera szczegółowe motywy podjętego rozstrzygnięcia, które sprowadzają się w szczególności do stwierdzenia, że wnioskująca H. G. nie posiada przymiotu strony mogącej żądać stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła H. G. zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w artykułach 7, 8 i 9 Kpa. Podniosła, że uporczywie jest pomijana jako strona postępowania "poprzedzającego rozpoczęcie budowy przedmiotowej inwestycji". W jej ocenie jest stroną tego postępowania z mocy prawa, co uzasadniła treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zarzuciła brak odniesienia się do jej wniosku z dnia 25 listopada 2016 r., a także do art. 20. ust. 1c ustawy Prawo budowlane, oraz do szeregu zagadnień merytorycznych wskazanych w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumenty dotyczące merytorycznych zagadnień nie mogą stanowić przedmiotu rozpoznania na tym etapie postępowania. Nadto stwierdził, że wnioskująca nie ma przymiotu strony mogącej zgodnie art. 157 § 2 Kpa wnioskować o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji. W przedmiotowej sprawie na przymiot bycia stroną wskazują przepisy ustawy Prawo budowlane, które są przepisami nadrzędnymi nad przepisem art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane: "Stronami postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Organ zwrócił uwagę, że taki obszar oddziaływania obiektu nie został przez projektanta określony, w myśl art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, (ani nie wynika z innych przepisów), dlatego słusznie obszar oddziaływania obiektu ograniczony został wyłącznie do nieruchomości, przez które przebiega zamierzenie inwestycyjne, tj. trasa rurociągów wody lodowej etapu II-ego. Nieruchomość wnioskującej H. G. nie jest ujęta w wykazie nieruchomości objętych inwestycją, dlatego też H. G. nie została wskazana jako strona postępowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku właściwości rzeczowej organu nadzoru górniczego do wydania pozwolenia na budowę rurociągów wody lodowej, wyjaśnił, że kompetencje organów nadzoru górniczego nie są ograniczone wyłącznie do obiektów budowlanych usytuowanych w granicach terenu zakładu górniczego, ale również odnoszą się do obiektów budowlanych zakładu górniczego, które często, ze względów technologicznych, wychodzą poza granice terenu zakładu górniczego. Dotyczy to głównie obiektów liniowych takich jak rurociągi wodne łączących przykładowo teren zakładu głównego z szybami peryferyjnymi. W niniejszej sprawie rurociągi wody lodowej są przykładem obiektów liniowych łączących teren szybu [...] z wydzielonym placem odwiertów [...] i [...]. Wskazał przy tym, że wprawdzie obiekty liniowe w swej zasadniczej części są zlokalizowane poza granicami geodezyjnymi terenu zakładu górniczego i same "sobą" stanowią zakład górniczy. Będąc przy tym obiektami budowlanymi zakładu górniczego bezpośrednio związanymi z ruchem zakładu górniczego (wraz z koniecznością jego bezpiecznego prowadzenia), muszą być pod nadzorem i kontrolą organu nadzoru górniczego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła H. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art.9, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 oraz art. 20 ust.1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że realizowana inwestycja graniczy z należącą do niej nieruchomością, kwestionując przy tym sposób wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Zarzuciła również, że organ nie uwzględnił w procesie inwestycyjnym przepisów prawa budowlanego, które nakładają obowiązek zabezpieczenia terenu budowy w sposób zapewniający bezpieczeństwo sąsiednich nieruchomości. Ponownie wskazała, że nie była stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i wniosła zarzuty co do prawidłowości wydanej w tym przedmiocie decyzji. Wskazał także, że o ile sama inwestycja może nie oddziaływać na jej nieruchomość, to w trakcie jej realizacji takie oddziaływanie miało miejsce. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 61a § 1 Kpa. Jak trafnie wskazał organ w oparciu o ww. przepis orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania. Oznacza to, że rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie czyli jej legitymacji lub też wykazania tego, że nie istnieją inne przeszkody prawne do rozpoznania tej sprawy. Należy wyraźnie podkreślić, że przedmiot zaskarżenia, którym jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jako orzeczenie niemerytoryczne (nierozstrzygające sprawy co do istoty), determinuje w sposób bezpośredni zakres kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. W tym wypadku możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 61a § 1 Kpa. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie nie wchodzi w zakres jej przedmiotu. Prawidłowo organy wskazały, że kwestię przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) , zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 powołanej ustawy pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać należy również, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek objętych inwestycją. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzonemu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przepisowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyznać należy charakter przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 Kpa. Tym samym w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę regulacja ogólna dotycząca pojęcia strony zawarta w kodeksie, jak się przyjmuje, doznała ograniczenia (zawężenia) poprzez uznanie, że status strony w tego rodzaju sprawach ma inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne stanowi bowiem odrębną sprawę wyłącznie w wymiarze procesowym, a nie materialnoprawnym, stąd podstawę ustalania interesu prawnego tak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym, należy odnajdywać w treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 508/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. II OSK 40/11; wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r. sygn. II OSK 1425/08 dostępne: CBOIS). Słusznie zatem przyjęły orzekające w sprawie organy, że stroną postępowania nadzwyczajnego może być osoba mająca przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca H. G. nie była stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzenia nieważności się domaga. Z akt sprawy nie wynika również, aby zachodziły jakieś szczególne uwarunkowania faktyczne lub prawne mogące powodować, że krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinien być szerszy, niż krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę ponownie wskazać należy, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Słusznie zatem organ nie dokonywał oceny w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 Kpa ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 2600/16, LEX nr 2283241). Zauważyć również należy, że tryby postępowań nadzwyczajnych nie są wobec siebie konkurencyjne, co oznacza, że nie można skutecznie podnosić w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzutów stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a takim niewątpliwie jest podnoszony przez skarżącą zarzut braku udziału bez własnej winy w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.