II SA/Gl 448/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w Siemianowicach Śląskich z dnia 19 grudnia 2013 r. nr 448/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Miasta Siemianowice Śląskie na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 19 grudnia 2013 r. Rada Miasta Siemianowice Śląskie podjęła uchwałę nr 448/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w ulicy Spokojnej w Siemianowicach Śląskich. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 z późn. zm.) po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", przyjętego uchwałą nr 720/2006 Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 22 czerwca 2006 roku z późniejszymi zmianami. W § 1 pkt 1 uchwały stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. Spokojnej w Siemianowicach Śląskich obejmuje obszar określony uchwałą nr 173/2012 Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 26 stycznia 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. Spokojnej w Siemianowicach Śląskich. Na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, złożył Wojewoda Śląski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 8, pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) oraz z § 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wojewoda Śląski domagał się także zasądzenia od Miasta Siemianowice Śląskie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że w zaskarżonej uchwale dla terenu oznaczonego symbolem MN1 (§ 10), jako przeznaczenie podstawowe Rada ustaliła tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności, a jako przeznaczenie dopuszczalne funkcje usługowe, budynki zamieszkania zbiorowego, budynki gospodarcze i garaże. Jednakże w § 10 ust. 1 pkt 4 ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy jedynie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej i garaży. Pominięto zatem zabudowę usługową, zamieszkania zbiorowego oraz budynki gospodarcze, co oznacza, że dla tych rodzajów zabudowy nie ustalono jej wysokości, gabarytów oraz geometrii dachu. Także w stosunku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie określono wymaganej przepisami geometrii dachu. Podobne zarzuty dotyczą terenów oznaczonych w planie symbolami MN2 i U,ZI, gdzie dla dopuszczonej planem zabudowy nie określono geometrii dachu. Odnosząc się do terenów oznaczonych symbolem MN1 podano, że § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały przewiduje dla tego terenu przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy mieszkaniowej oraz komunikację dojazdową wewnętrzną co oznacza, że w ramach terenu MN1 na równorzędnych zasadach może zostać zrealizowana zabudowa mieszkaniowa, jak również teren komunikacji. Taki zapis jest niedopuszczalny w świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. bowiem zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (tu powołano wyrok sygn. akt II OSK 1334/12). Wojewoda zgłosił także zastrzeżenia odnośnie § 10 ust. 1 pkt 1 litera b, to jest w zakresie przeznaczenia terenu pod komunikację dojazdową wewnętrzną i wskazał na § 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), § 3 i § 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia oraz ustawę z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 roku, nr 37, poz. 260). Zdaniem organu nadzoru nieuprawnionym jest także wykraczanie poza uprawnienia rady określone w art. 15 u.p.z.p. i powtarzanie regulacji ustawowych. W zaskarżonej uchwale wielokrotnie rada przekroczyła zakres przysługujących jej uprawnień. Dotyczy to § 9 (szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości), § 7 ust. 3 pkt 3 litera a oraz § 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 7 ust. 1 pkt 5 litera c, § 7 ust. 1 pkt 2. Podkreślono wreszcie, że Rada Miasta Siemianowice Śląskie była związana przepisami rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 roku (Dz. U. nr 100, poz. 908), w którym określono reguły konstruowania aktów normatywnych przez legislatorów. Zasady wypływające z powyższego rozporządzenia zostały przez Radę naruszone zapisami § 8 ust. 2 uchwały, § 5 pkt 4 litera a, § 5 pkt 5 litera a, § 5 pkt 6, § 6 pkt 2. W zapisach § 10 ust. 1 pkt 4 litera f i § 10 ust. 2 pkt 4 litera e uchwały dla MN1 oraz MN2 ustalono odległość zabudowy od dróg jednakże organ nadzoru stwierdził, że na ich podstawie nie da się jednoznacznie określić odległości zabudowy od drogi. Wreszcie stwierdzono, że podejmując zaskarżoną uchwałę rada miasta była związana granicami obszaru objętego opracowaniem, wyznaczonymi w uchwale nr 173/2012 o przystąpieniu do sporządzenia niniejszej uchwały. Natomiast – zdaniem Wojewody – Rada w podejmowaniu zaskarżonej uchwały dwukrotnie dopuściła się przekroczenia zakresu planu a dotyczy to drogi KD-L oraz zapisów § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały. Zdaniem organu wskazane naruszenia dotyczą zasad sporządzania planu (art. 28 u.p.z.p.) co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Miasto Siemianowice Śląskie, zastępowane przez radcę prawnego Z. N., działającego w oparciu o pełnomocnictwo Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie, wniosło o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Wskazano na wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 27 stycznia 2014 roku oraz brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez Wojewodę Śląskiego i nie wstrzymanie jej wykonalności. Zdaniem Miasta Siemianowice Śląskie analiza zarzutów skargi potwierdza błędną kwalifikację uchybień ustaleń planu poprzez zbyt kazuistyczną interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Wojewodę Śląskiego. Zdaniem odpowiadającego na skargę, w sprawie zaistniały przesłanki obiektywnie uzasadnione by odstąpić od obligatoryjnego wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (tu powołano wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 1203/11). Nie doszło także do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisami § 10 uchwały. Sformułowanie "komunikacja wewnętrzna" oznacza funkcję, dla których jeszcze nie określono konkretnych lokalizacji o terenie i nieznany jest jeszcze konkretny przebieg dojazdu. Oczywistym jest, że komunikacja wewnętrzna o terenie zabudowy mieszkaniowej przynależy do tej zabudowy. Przeznaczenia te nie są sprzeczne, a spójne. Podkreślono, że przepisy u.p.z.p. nie znają zakazu łączenia różnych funkcji w granicach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Uznano także za błędną, dokonaną przez organ nadzoru, analizę w oparciu o ustawę o drogach publicznych dotyczącą zapisu § 10 ust. 1 pkt 1 litera b "komunikacja dojazdowa wewnętrzna". Stwierdzono, że określenie komunikacja wewnętrzna jest szersza niż droga wewnętrzna, a nadto, komunikacja dojazdowa wewnętrzna nie oznacza, iż chodzi o drogę dojazdową publiczną. Także kwestionowanie przez organ nadzoru przytaczania w planie regulacji ustawowych jako "niedopuszczalne" jest wnioskiem błędnym albowiem pozbawia treści planu (chyba przez brak przytoczenia) czytelnego umocowania prawnego. Za nieuzasadniony uznano także zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 5 litera c uchwały (tu powołano wyrok II SA/Sz 1135/06). Odnosząc się do naruszenia rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" organ stwierdził, że rozporządzenie to nie zobowiązuje legislatorów do bezwzględnego stosowania zasad określonych w rozporządzeniu, lecz w istocie stanowi instruktaż dla zainteresowanych. W ocenie rady w świetle § 8 ust. 2 tego rozporządzenia planu został prawidłowo sformułowany. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę niezasadny jest także zarzut dotyczący braku możliwości jednoznacznego określenia odległości zabudowy od drogi bowiem z rysunku planu można odczytać o jaką drogę chodzi w granicach opracowania. Równocześnie stwierdzono, że w granicach opracowania nie ma drogi głównej bowiem tylko na skutek błędu pisarskiego wpisano "drogę główną" zamiast drogi lokalnej. Nadto stwierdzono, że przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do przekroczenia granic opracowania wyznaczonego uchwałą inicjującą nr 173/2012 z dnia 26 stycznia 2012 roku, a ustalenia planu obowiązują wyłącznie w granicach wskazanych w tej uchwale. Odnosząc się do zarzutu związanego z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały organ podał, że ten zapis jest oczywistą pomyłką bowiem prawidłowo powinien brzmieć "utrzymanie i rozbudowa z zewnętrznymi powiązaniami komunikacyjnymi obszaru planu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 93 ustawy samorządowej, że organ nadzoru nad działalnością gminy (tu Wojewoda) ma możliwość zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Przepis ten nie przewiduje przy tym dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń w tym zakresie, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ nadzoru może samodzielne wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć kwestionowaną uchwałę w każdym czasie (postanowienie NSA z 29 listopada 2005 roku, I OSK 572/05, LEX 196722) i bez konieczności uprzedniego wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 102a usg). Skoro z akt sprawy wynika (ze skargi w szczególności), że zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją wpłynęła do organu nadzoru w dniu 30 grudnia 2013 roku oznacza to, że 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia upłynął, a skarga wniesiona przez Wojewodę jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr 448/2013 Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 19 grudnia 2013 roku. Uchwała ta została podjęta (część wstępna uchwały), jak już podano, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 i art. 41 ust. 1 ustawy samorządowej oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.) oraz po stwierdzeniu, że uchwała ta nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Siemianowice Śląskie" (uchwała Nr 720/2006). Skarżący nie zarzuca, w ocenie Sądu trafnie naruszeń uchwałą ustaleń studium. Kontroli uchwały należy dokonywać przez pryzmat podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że o ile naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad sporządzania planu, każde naruszenie wywołuje skutek w postaci nieważności uchwały w całości lub części. "Zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej, załączników), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia zasad sporządzania planu. Z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływane jako rozporządzenie) wynika, że w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zasada powyższa została naruszona w uchwale dla terenu oznaczonego w niej symbolem MN1. Teren ten zgodnie z uchwałą został przeznaczony (przeznaczenie podstawowe) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną o niskiej intensywności. Natomiast dla tej jednostki przewidziano także przeznaczenie dopuszczalne w postaci nieuciążliwych funkcji usługowych budynków zamieszkania zbiorowego oraz budynków gospodarczych i garaży. W § 10 ust. 1 pkt 4 uchwały ustalono parametry i wskaźniki zabudowy dla terenu MN1 jedynie w stosunku do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz garaży. Natomiast dla zabudowy usługowej zamieszkania zbiorowego i budynków gospodarczych brak jest parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Oznacza to, że dla tej zabudowy nie ustalono wysokości ani innych gabarytów obiektów, w tym geometrii dachu. Także w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie określono geometrii dachu, a na obszarach oznaczonych w uchwale symbolami MN2, U,ZI nie określono geometrii dachu dla dopuszczonej zabudowy. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały dla terenów oznaczonych symbolem MN1 przyjęto przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz komunikację dojazdową wewnętrzną. Z powyższego zapisu wynika (§ 4 uchwały – przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie dopuszczalne), że w ramach terenu MN1 na równorzędnych zasadach dopuszczono zabudowę mieszkaniową oraz teren komunikacji, co jest niedopuszczalne w świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.s.p. Wyznaczenie bowiem w ramach jednego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi dwóch równorzędnych funkcji stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. Tereny zabudowy mieszkaniowej i tereny komunikacji stanowią odrębne przeznaczenie terenu, co potwierdza załącznik nr 1 do rozporządzenia. Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 roku – sygn. akt II OSK 1334/12 "przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu (...) treść przepisów planu (...) determinuje sposób wykonania prawa własności zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu". Nic nie zmienia w tej materii regulację zawartą w § 9 ust. 4 rozporządzenia bowiem nie oznacza ona, że w tekście uchwały można w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi wprowadzać zupełnie różne (zamienne) przeznaczenie terenu. Zapisy § 10 ust. 1 pkt 1 litera b stanowiące o przeznaczeniu podstawowym terenu MN1 przed "komunikacją dojazdową wewnętrzną" pozostają w sprzeczności z § 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), § 3 i § 4 ust. 2 tego rozporządzenia oraz ustawą o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku (Dz. U. z 2013 roku, nr 37, poz. 260). Skoro zatem drogi dojazdowe stanowią drogi publiczne to rada gminy miała obowiązek wyznaczenia na rysunku planu ich przebiegu w liniach rozgraniczających. Skoro zatem teren dopuszczony pod "komunikację dojazdową wewnętrzną" może stanowić drogę dojazdową, to zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, winien on być wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi (por. wyrok WSA Gliwice – sygn. akt II SA/Gl 363/12). Niewątpliwie rada miasta podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Wykroczenie poza uprawnienia rady określone w obowiązujących przepisach stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Sąd podziela zdanie organu nadzoru, że rada podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła zakres przysługujących jej uprawnień. Dotyczy to w szczególności problematyki związanej z zasadami i warunkami scalania i podziału nieruchomości objętych planem (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). W § 9 pkt 1 uchwały rada ustaliła "ustalenia planu dotyczą wyłącznie scalania i podziału na cele inwestycyjne, co oznacza, że nie wprowadza się ograniczeń dla scalania i podziału związanego z postępowaniem spadkowym regulacją pasów drogowych czy wydzielania na podstawie prawomocnych wyroków sądowych np. dojazdów koniecznych, służebności dojazdu". Z kolei w § 9 pkt 7 lit. a i b ustalono, że dopuszcza się wydzielenie działek mniejszych niż określone w rozdziale 3 § 10 ust. 1 i ust. 2 dla poszczególnych terenów, w celu regulacji prawnej granic, w tym poprawy funkcjonowania działki oraz uregulowania własności związanej z istniejącą zabudową. Te kwestie – wyżej uregulowane – związane są z podziałem nieruchomości na cele regulacji drogowych oraz z postępowaniem spadkowym, a regulacje prawne w tym zakresie objęte są ustawą z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, ich więc uregulowanie w uchwale stanowi przekroczenie granic upoważnienia (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p). Zdaniem składu orzekającego rada przekroczyła swoje upoważnienia zapisem § 7 ust. 3 pkt 3 litera a. Zgodnie z tą regulacją dotyczącą dróg wewnętrznych, wydzielony pod nie pas terenu i kształt tej drogi musi być zgodny z warunkami technicznymi projektowania i realizacji dróg. Drogi wewnętrzne w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nie są drogami publicznymi a parametry techniczne wynikające z rozporządzenia z 1999 roku mają zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych. Nie jest właściwością rady miasta decydowanie w akcie prawa miejscowego, kiedy przepisy aktu wyższego rzędu mają zastosowanie od obszaru objętego planem. Do przekroczenia uprawnień rady doszło także zapisami § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 (dotyczy odpadów), a to zagadnienie zostało uregulowane w ustawie z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie można aktem prawa miejscowego (planu) dodatkowo określać obowiązków właścicieli nieruchomości a także nie określonych przez Radę Miasta wyspecjalizowanych jednostek odpowiedzialnych za wywóz odpadów. Również zapisy § 7 ust. 1 pkt 5 litera c uchwały nie znajdują podstawy w u.p.z.p. Z kolei zapis § 7 ust. 1 pkt 2 skarżonej uchwały ma charakter informacyjny co pozostaje w niezgodności z charakterem planów miejscowych, stanowiących prawo miejscowe. Niewątpliwie w zaskarżonej uchwale doszło też do naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" – § 8 ust. 2, § 5 pkt 4 litera a, § 5 pkt 5 litera a tiret pierwszy, § 5 pkt 6, § 6 pkt 2, jednakże Sąd nie uznał naruszenie tych "Zasad" za uzasadniające zastosowanie art. 28 u.p.z.p. Naruszenie to może świadczyć jedynie o braku precyzji po stronie gminnego ustawodawcy. Poświadcza to zapis § 10 ust. 1 pkt 4 litera f i § 10 ust. 2 pkt 4 litera e (dotyczy terenów MN1 i MN2), które nie stanowią podstawy do jednoznacznego określenia odległości zabudowy od drogi. Skład orzekający podziela także stanowisko skarżącego, że rada poprzez ustalenia części tekstowej planu dwukrotnie dopuściła się przekroczenia zakresu planu wyznaczonego przez część graficzną. W przedmiotowej uchwale dla terenu oznaczonego symbolem KD-L z infrastrukturą, w § 13 ust. 1 pkt 3 ustalono szerokość w liniach rozgraniczających 12 metrów. Wskazana szerokość ma pokrywać się jednak z rysunkiem planu, stanowiącym załącznik nr 1, na którym przedstawiono przebieg oraz szerokość w liniach rozgraniczających drogi KD-L. Doszło więc do rozbieżności między rysunkiem planu a jego częścią tekstową. Z rysunku planu wynika, że szerokość drogi KD-L w jej przebiegu przedstawionym w części graficznej planu wzdłuż terenu U,ZI jest znacznie mniejsza niż szerokość opisana w tekście. Taka rozbieżność jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast uzna się, że pozostała część drogi (odcinek KD-L wzdłuż terenu U,ZI, stanowi bowiem jedynie jej fragment) znajduje się poza granicami planu, to należy stwierdzić, że Rada poczyniła ustalenia dla terenów nie objętych przedmiotowym planem. Podobne uwagi dotyczą zapisu § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały ("utrzymanie i rozbudowa zewnętrznych powiązań komunikacyjnych obszaru planu"). Ponieważ przez rozbudowę zewnętrznych powiązań rozumieć można teren zlokalizowany poza granicami obszaru objętego zaskarżoną uchwałą to należy stwierdzić, że Rada kontrolowaną uchwałą dokonała regulacji planistycznych poza obszarem ustalonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr 173/2012 z dnia 26 stycznia 2012 roku. Biorąc pod uwagę, że zapisy kontrolowanej uchwały dla terenu MN1 (o pow. około 4 ha) MN2 (około 1 ha), U,ZI (około 0,6 ha) zostały sporządzone z naruszeniem zasad, a cały teren objęty planem wynosi około 7 ha, a regulacje dla tych jednostek stanowią istotny element całej regulacji planistycznej objętej zaskarżoną uchwałą, bez której to regulacji w istocie w praktyce zaskarżoną uchwałą byłaby dysfunkcjonalna, a także liczne inne naruszenia Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały. W świetle wyżej przedstawionej argumentacji Sądu wszystkie twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę należy uznać za nieuzasadnione. sw