II SA/Gl 448/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 grudnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.170.2024.AS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 26 września 2023 r. nr [...], 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, była legalność budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. [...], stanowiącego własność obecnie skarżącej M. S.. Do wszczęcia postępowania w sprawie doszło na skutek pisma właścicieli działek sąsiednich z dnia 16 stycznia 2012 r. – M. i P. M., w którym złożyli wniosek o przeprowadzenie kontroli i sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych na terenie działki należącej do skarżącej. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w określonym terminie zaświadczenia wójta gminy o zgodności realizowanych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu będącego przedmiotem postępowania; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca przedłożyła wymagane dokumenty. Postanowieniem z dnia 13 października 2014 r. organ ustalił skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł. Postanowienie to stało się prawomocne. Następnie, decyzją z dnia 16 maja 2019 r., po wpłaceniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000,00 zł (kwota ustalona po decyzji Ministra Finansów), organ I instancji zatwierdził projekt budowlany przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia 29 października 2020 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia 16 maja 2019 r. z uwagi na nieuwzględnienie przez organ powiatowy zmiany przebiegu granic pomiędzy nieruchomością uczestników postępowania i skarżącej. Decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję ŚlWINB z dnia 29 października 2020 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 886/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję. Następnie, postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r. organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w określonym terminie 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku (uwzględniającego aktualną mapę do celów projektowych). W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, uwzględniając decyzję GINB, stwierdzić należało, iż przedłożony przez skarżącą projekt jest sporządzony w oparciu o nieaktualną mapę do celów projektowych. Aktualny przebieg granic może powodować niezgodność inwestycji z warunkami technicznymi. Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem sądowym dotyczącym zasiedzenia części działki od strony przedmiotowego budynku. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2022 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia 26 września 2023 r. w sprawie "wznowienia" z urzędu postępowania administracyjnego, organ I instancji, powołując się na art. 147, art. 149 § 1 oraz art. 77 § 2 k.p.a., postanowił "wznowić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie oraz ustalić nowy termin przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 1 lutego 2022 r. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r. organ I instancji nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z niedostarczeniem dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 26 września 2023 r. organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję rozbiórkową. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała, że budynek spełniał wszystkie warunki techniczne oraz mieścił się w prawidłowych odległościach od granicy. Ponadto, skoro budowała budynek w 2005 r., to nie mogła być w posiadaniu mapy stworzonej w 2023 r. Skarżąca wskazała, że ustalenia organów są dla niej krzywdzące i naruszają jej status materialno-prawny a organ nadzoru budowlanego nie może żądać rozbiórki budynku, gdyż był on ujawniony w zasobie geodezyjnym od 1960 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2025 r. skarżąca przedstawiła dalszą argumentację na poparcie swojej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna, jednakże z odmiennych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Przede wszystkim należy wskazać, że postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2022 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika by stosownie do art. 101 k.p.a. podjęto zawieszone postępowanie lub by postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z powyższym, kluczowym dla niniejszej sprawy okazało się rozstrzygnięcie o możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w czasie, w którym postępowanie administracyjne było zawieszone. Przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli nastąpiło zawieszenie postępowania, to nie może ono dalej się rozwijać, ani też skończyć, gdyż w tym czasie ustają jakiekolwiek czynności procesowe. Jak wskazuje się w doktrynie, w trakcie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu, zaś organ może podejmować wyłącznie czynności zmierzające do usunięcia przeszkód do prowadzenia postępowania oraz czynności faktycznie niezbędne dla ochrony wyliczonych wyżej wartości (tak m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 2005 r., s. 457). Z kolei w myśl art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Jednocześnie należy zauważyć, że w konstrukcji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego jest wymóg jej stosowania tylko na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza odpadnięcie celu stosowania instytucji zawieszenia postępowania, a tym samym uzasadnione jest jego podjęcie. Podjęcie postępowania administracyjnego nie następuje jednak ex lege. Rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do organu administracji publicznej, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1404/08). W konsekwencji należy stwierdzić, że w sferze skutków prawnych podjęcie zawieszonego postępowania oznacza uchylenie skutków zawieszenia postępowania, a przede wszystkim uruchomiony zostaje wówczas bieg postępowania. Oznacza to, że organ administracji nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, jeżeli wpierw nie podejmie - w drodze postanowienia - zawieszonego wcześniej postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 763/07). W świetle przytoczonych rozważań ponownie przyjdzie wskazać, iż z nadesłanych akt nie wynika, by postępowanie administracyjne (zawieszone postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2022 r.) zostało podjęte przez organ I instancji. Organ ten, aby kontynuować postępowanie, winien był w pierwszej kolejności wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Również organ odwoławczy nie uwzględnił faktu braku wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie podjęcia zawieszonego wcześniej postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji), gdyż nie mogły być one wydane bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania. Organy dopuściły się tym samym istotnej obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 102 i art. 103 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, że postanowieniem z dnia 26 września 2023 r. organ I instancji, powołując się na art. 147 w zw. z art. 149 § 1 oraz art. 77 § 2 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne oraz ustalił nowy termin przedłożenia stosownych dokumentów. Należy w tym miejscu wskazać, że podjęcie postępowania (art. 101 k.p.a.) nie może być utożsamiane z jego wznowieniem (art. 145 k.p.a.). Wznowienie postępowania stanowi odrębny, nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, w którym organ bada, czy nie zaistniały przesłanki faktyczne lub prawne uzasadniające powtórne rozpoznanie sprawy. Celem wznowienia postępowania jest bowiem sprawdzenie, czy któraś z wymienionych enumeratywnie wad postępowania nie wpłynęła na treść decyzji. Co więcej, w myśl art. 145 k.p.a. warunkiem koniecznym wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną. Zgodnie natomiast z art. 16 § 1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec braku decyzji ostatecznej stwierdzić należy, że postanowienie organu I instancji z dnia 26 września 2023 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - należało stwierdzić jego nieważność (pkt 2 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi. Z uwagi na motywy rozstrzygnięcia przedwczesne stało się rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Wskazania dla ponownego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. W szczególności, przed podjęciem dalszych czynności, organ I instancji ustali, czy istnieją podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania i wyda stosowne orzeczenie w tym zakresie. W zależności od tego, organ ukierunkuje dalsze postępowanie. Dodać wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy orzeczeń znajdującej się pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl