II SA/Gl 450/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorza Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 22 września 2016 r. nr 391/XXIV/2016 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność uchwały w całości. Pismem z 16 kwietnia 2018 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2018, poz. 994, dalej: u.s.g.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 391/XXIV/2016 Rady Miasta Rybnika z dnia 22 września 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej oznaczonej nr 180118 S ul. Artura Grottgera i zaliczenia jej do dróg wewnętrznych w całości (dalej: uchwała), jako niezgodnej z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej: u.d.p.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Jak wywiódł w uzasadnieniu skargi, uchwała ta jest niezgodna z prawem. Stoi ona w istotnej sprzeczności z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z treścią którego pozbawienie dróg dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedyni w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Zatem pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej jest możliwe jedynie w tych dwóch, ustawowo wskazanych przypadkach i nie istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady. Ponadto, na gruncie ustawy o drogach publicznych nie ma możliwości zaliczenia drogi, którą pozbawiono kategorii drogi publicznej, do dróg wewnętrznych. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności pozwalających na pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej: droga ta nie została bowiem zaliczona do żadnej nowej kategorii dróg publicznych, nie została również wyłączona z użytkowania. Natomiast drogi wewnętrzne, do których Rada Miasta Rybnika zaliczyła drogę pozbawioną kategorii drogi publicznej, stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to: drogi, drogi rowerowe i parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, które nie stanowią żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy o drogach publicznych do kategorii dróg publicznych należą drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne. Droga wewnętrzna, o której mowa w art. 8 ustawy o drogach publicznych, nie stanowi więc drogi publicznej w rozumieniu ustawy. Ustawodawca wyraźnie przesądził, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest jedynie możliwe w wypadku jednoczesnego zaliczenia jej do innej kategorii dróg publicznych, bądź w wypadku wyłączenia jej z użytkowania. Nie można zupełnie pozbawić drogi kategorii drogi publiczni przekształcając ją w drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu przywołano wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie (wyrok z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 532/06 publ. CBOSA), zgodnie z którym: "ustawodawca w sposób zamierzony połączył możliwości pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej z równoczesnym obowiązkiem zaliczenia ich do nowej kategorii drogi, aby nie dopuścić do sytuacji, w których pomimo, że dana droga nie zmienia swej funkcji w sieci drogowej, zostaje pozbawiona przymiotu drogi publicznej, czyli takiej, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć nadto należy, iż z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 u.o.p.), które są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku dróg wewnętrznych. Dzięki takiemu kategorycznemu zapisowi art. 10 ust. 3 u.d.p., zarządca drogi (w tym przypadku gmina), nie może zwolnić się samowolnie z obowiązku utrzymywania drogi publicznej". Podobnie stanowiska zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1424/15, publ. CBOSA) oraz WSA w Gliwicach w wyrokach: z dnia 17 września 2014 r. (sygn. II SA/G1 506/14) oraz z dnia 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/GI 308/17). Wobec tego uchwała Nr 391/XXIV/2016 Rady Miasta Rybnika z dnia 22 września 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej oznaczonej nr 180118 S ul. Artura Grottgera i zaliczenia jej do dróg wewnętrznych, w sposób istotny narusza przepis art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i art. 7 Konstytucji RP. Upływ ustawowego terminu określonego wart. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanego zarządzenia, zaś w myśl przepisu art. 93 ust. 1 ww. ustawy niezbędnym i uzasadnionym stało się zastosowanie niniejszego środka nadzorczego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Rybnik wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej, przywołując wskazane niżej argumenty. Ulica Artura Grottgera (dalej: ul. Grottgera), której kategorię zmieniono skarżoną uchwałą stała się drogą publiczną mocą uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego nr 6 poz. 112 z dnia 15 sierpnia 1987r.) Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. Nr 133 poz. 872 ze zmianami) dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi. Jednocześnie w świetle art. 73 ust. 1 wymienionej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego - za odszkodowaniem. Z uwagi na powyższe Gmina Rybnik podjęła czynności zmierzające do uregulowania stanu prawnego ul. Grottgera, występując w 2007 r. do Wojewody Śląskiego ze stosownym wnioskiem. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Rybnik działki nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowa działka zarówno w dacie 31 grudnia 1998r. jak i obecnie stanowi fragment ul. Grottgera, która nie była i nie jest drogą ogólnie dostępną. Nieruchomość stanowi fragment zakończonej ślepo drogi wewnętrznej z zakazem ruchu wszelkich pojazdów z wyjątkiem należących do mieszkańców ul. Grottgera. Przedmiotowa droga ze względu na swój charakter nie była i nie jest ujęta w letnim i zimowym utrzymaniu przez Rybnickie Służby Komunalne. Droga została utwardzona przez właścicieli przyległych posesji i przez nich też jest utrzymywana. Wobec tego niebyło możliwe udokumentowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Niemożliwe jest również nabycie działki w ramach dobrowolnej umowy sprzedaży, z uwagi na brak zgody właścicieli. Z uwagi na to, że działki, na których umiejscowiona jest ul. Grottgera nie są ogólnie dostępne i nie pozostają we władaniu publicznoprawnym, ulica ta nie spełnia warunków drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. drogach publicznych. Ponieważ ul. Grottgera nie została fizycznie zlikwidowana - nadal służy jej mieszkańcom i jest przez nich użytkowana jako droga dojazdowa obsługująca przyległe nieruchomości, niemożliwe jest jej wyłączenie z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ ul. Grottgera nie może zostać zaliczona do innej kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż nieruchomość, na której jest położona stanowi własność osób fizycznych, dlatego wymieniona ulica może mieć jedynie status drogi wewnętrznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga Wojewody Śląskiego znajduje pełne uzasadnienie tak odnośnie tej części uchwały, w której nastąpiło pozbawienie kategorii drogi publicznej ul. Grottgera, jak w części dotyczącej nadania jej statusu drogi wewnętrznej. Stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222, dalej: u.d.p.) pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Przyjąć trzeba, że ustawodawca w sposób celowy w ograniczył możliwość pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii. Co prawda, przepis art. 10 ust. 3 u.d.p. nie odnosi się wyraźnie tylko do dróg publicznych, jednakowoż wyniki wykładni systemowej, zwłaszcza w kontekście art. 8 ust. 1 u.d.p. (Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi), nie budzą większych wątpliwości. Chodzi w nim jedynie o takie pozbawienie kategorii drogi publicznej, które następuje z jednoczesnym zaliczeniem do innej kategorii drogi publicznej. I to jest zasada o charakterze podstawowym. Natomiast drugi przypadek pozbawienia drogi publicznej kategorii, który w tym przypadku nie wchodzi w grę, dotyczy sytuacji wyłączenia drogi z użytkowania. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci pozbawienia ul. Grottgera kategorii drogi publicznej głównie z tego względu, że wbrew wymogom wynikającym z art. 10 ust. 3 u.d.p. nie została zaliczona do nowej kategorii dróg publicznych. Za takie "zaliczenie" w rozumieniu wskazanego przepisu nie można uznać przekształcenie jej w drogę wewnętrzną, która nie należy do dróg publicznych. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, powodem przekształcenia statusu drogi jest fakt, iż jest ona usytuowana na gruntach prywatnych i to takich, które z racji braku ogólnej dostępności tej drogi uzasadniały brak stwierdzenia przez Wojewodę Śląskiego (decyzja z [...] r.) nabycia z mocy prawa działki nr [...] na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Z punktu widzenia wspomnianej przesłanki argument ten (taki) nie ma większego znaczenia, skoro nadal formalnie uchwała o zaliczeniu ul. Grottgera do dróg gminnych pozostaje aktualna., a co za tym idzie pozbawienie jej kategorii może nastąpić jedynie w trybie i na zasadach określonych w art. 10 ust. 3 u.d.p. Odnosząc się do drugiej części uchwały stwierdzić przyjdzie, że drogi wewnętrzne nie mają statusu dróg publicznych i nadanie im takiego charakteru przebiega w innym trybie, aniżeli przewidziany w u.d.p. Najogólniej rzecz ujmując decyzję w tym zakresie podejmuje właściciel (właściciele) nieruchomości wchodzących w skład drogi. Skoro Gmina Rybnik właścicielem działki nr [...] nie jest, to tym samym nie jest uprawniona do przeznaczenia jej pod drogę wewnętrzną. Wobec powyższego Rada Miasta Rybnika podejmując przedmiotową uchwałę o pozbawieniu ul. Grottgera kategorii drogi gminnej i zaliczeniu jej do dróg wewnętrznych w sposób istotny naruszyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 10 ust. 2 u.d.p. wykraczając poza jego zakres, tym samym naruszyła art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również art. 7 w z art. 94 Konstytucji RP. Istotne naruszenie prawa obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.