II SA/Gl 451/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorza Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 22 września 2016 r. nr 392/XXIV/2016 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność uchwały w całości. Pismem z 16 kwietnia 2018 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2018, poz. 994, dalej: u.s.g.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 392/XXIV/2016 Rady Miasta Rybnika z dnia 22 września 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej oznaczonej nr 180360 S ul. Rynek i zaliczenia jej do dróg wewnętrznych w całości (dalej: uchwała), jako niezgodnej z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej: u.d.p.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Jak wywiódł w uzasadnieniu skargi, uchwała ta jest niezgodna z prawem. Stoi ona w istotnej sprzeczności z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z treścią którego pozbawienie dróg dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedyni w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Zatem pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej jest możliwe jedynie w tych dwóch, ustawowo wskazanych przypadkach i nie istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady. Ponadto, na gruncie ustawy o drogach publicznych nie ma możliwości zaliczenia drogi, którą pozbawiono kategorii drogi publicznej, do dróg wewnętrznych. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności pozwalających na pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej: droga ta nie została bowiem zaliczona d żadnej nowej kategorii dróg publicznych, nie została również wyłączona z użytkowania. Natomiast drogi wewnętrzne, do których Rada Miasta Rybnika zaliczyła drogę pozbawioną kategorii drogi publicznej, stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to: drogi, drogi rowerowi parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, które nie stanowią żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy o drogach publicznych do kategorii dróg publicznych należą drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne. Droga wewnętrzna, o której mowa w art. 8 ustawy o drogach publicznych, nie stanowi więc drogi publicznej w rozumieniu ustawy. Ustawodawca wyraźnie przesądził, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest jedynie możliwe w wypadku jednoczesnego zaliczenia jej do innej kategorii dróg publicznych, bądź w wypadku wyłączenia jej z użytkowania. Nie można zupełnie pozbawić drogi kategorii drogi publiczni przekształcając ją w drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu skargi przywołano wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie (wyrok z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 532/06 publ. CBOSA), zgodnie z którym: "ustawodawca w sposób zamierzony połączył możliwi pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej z równoczesnym obowiązkiem zaliczenia ich do nowej kategorii drogi, aby nie dopuścić do sytuacji, w których pomimo, że dana droga nie zmienia swej funkcji w sil drogowej, zostaje pozbawiona przymiotu drogi publicznej, czyli takiej, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć nadto należy, iż z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 u.d.p.), które są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku dróg wewnętrznych. Dzięki takiemu kategorycznemu zapisowi art. 10 ust. 3 u.d.p., zarządca drogi (w tym przypadku gmina), nie może zwolnić się samowolnie z obowiązku utrzymywania drogi publicznej". Podobnie stanowiska zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1424/15, publ. CBOSA) oraz WSA w Gliwicach w wyrokach: z dnia 17 września 2014 r. (sygn. II SA/G1 506/14) oraz z dnia 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/GI 308/17). Wobec tego uchwała Nr 392/XXIV/2016 Rady Miasta Rybnika z dnia 22 września 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej oznaczonej nr 180360 S ul. Rynek i zaliczenia jej do dróg wewnętrznych, w sposób istotny narusza przepis art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i art. 7 Konstytucji RP. Upływ ustawowego terminu określonego wart. 91 ust. 1 u.s.g. uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanego zarządzenia, zaś w myśl przepisu art. 93 ust. 1 ww. ustawy niezbędnym i uzasadnionym stało się zastosowanie niniejszego środka nadzorczego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Rybnik wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej, przywołując wskazane niżej argumenty. Ulica Rynek, której kategorię zmieniono skarżoną uchwałą, stała się drogą publiczną mocą uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego nr 6 poz. 112 z dnia 15 sierpnia 1987r.) Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Natomiast, jak wyjaśnia pełnomocnik, ulica ta ze względu na swój charakter i zagospodarowanie oraz wprowadzone ograniczenia związane z wjazdem pojazdów nie spełnia warunku ogólnodostępności. Nie ma wydzielonej jezdni, chodników oraz poboczy. Stanowi centralny plac miasta, którego przestrzeń zagospodarowania jest fontanną, ławkami oraz ogródkami gastronomicznymi. Wykorzystywana jest jako miejsce imprez, jarmarków, wystaw i odpoczynku mieszkańców, z przewagą ruchu pieszego. Ruch pojazdów ograniczono do pojazdów zaopatrzenia i posiadaczy zezwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga Wojewody Śląskiego znajduje pełne uzasadnienie tak odnośnie tej części uchwały, w której nastąpiło pozbawienie kategorii drogi publicznej ul. Rynek, jak w części dotyczącej nadania jej statusu drogi wewnętrznej. Stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222, dalej: u.d.p.) pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Przyjąć trzeba, że ustawodawca w sposób celowy w ograniczył możliwość pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii. Co prawda, przepis art. 10 ust. 3 u.d.p. nie odnosi się wyraźnie tylko do dróg publicznych, jednakowoż wyniki wykładni systemowej, zwłaszcza w kontekście art. 8 ust. 1 u.d.p. (Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi), nie budzą większych wątpliwości. Chodzi w nim jedynie o takie pozbawienie kategorii drogi publicznej, które następuje z jednoczesnym zaliczeniem do innej kategorii drogi publicznej. I to jest zasada o charakterze podstawowym. Natomiast drugi przypadek pozbawienia drogi publicznej kategorii, który w tym przypadku nie wchodzi w grę, dotyczy sytuacji wyłączenia drogi z użytkowania. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka w postaci zaliczenia drogi publicznej ul. Rynek do nowej kategorii drogi publicznej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę powodem przekształcenia statusu drogi jest fakt, iż w sensie funkcjonalnym nie stanowi ona drogi publicznej. Z punktu widzenia wspomnianej przesłanki argument ten (taki) nie ma większego znaczenia, skoro pozbawienie jej kategorii może nastąpić jedynie w trybie i na zasadach określonych w art. 10 ust. 3 u.d.p., a więc z jednoczesnym zaliczeniem do innej kategorii drogi publicznej. Zaliczenie do grupy dróg wewnętrznych, nie mającej statusu drogi publicznej, nie stanowi "zaliczenia", o jakim mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. Odnosząc się do drugiej części uchwały stwierdzić przyjdzie, że drogi wewnętrzne nie mają statusu dróg publicznych i nadanie im takiego charakteru przebiega w innym trybie, aniżeli przewidziany w u.d.p. Najogólniej rzecz ujmując decyzję w tym zakresie podejmuje właściciel (właściciele) nieruchomości wchodzących w skład drogi, a w przypadku nieruchomości należących go gminy jest to kompetencja nie rady, ale organu monokratycznego. A więc nie mogła tego uczynić Rada Miasta Rybnika, bowiem pozostaje to poza jej kompetencjami, a ponadto czynność zaliczenia do dróg wewnętrznych nie może nastąpić w formie aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego Rada Miasta Rybnika podejmując przedmiotową uchwałę o pozbawieniu ul. Rynek kategorii drogi gminnej i zaliczeniu jej do dróg wewnętrznych w sposób istotny naruszyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 10 ust. 2 u.d.p. wykraczając poza jego zakres, tym samym naruszyła art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również art. 7 w z art. 94 Konstytucji RP. Istotne naruszenie prawa obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.