II SA/Gl 454/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. "A." SA w T. wystąpiło do Prezydenta Miasta T. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z lokalną tłocznią na potrzeby osiedla B. w rejonie ul. [...] w T.". Prezydent Miasta T. pismem z dnia [...] r. zwrócił się jednak do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o wyznaczenie na podstawie art. 26 § 2 kpa innego organu do prowadzenia postępowania z uwagi na fakt, że inwestor jest spółką prawa handlowego z udziałem kapitałowym Miasta T.. Po rozpatrzeniu wniosku Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 26 § 3 w zw. z art. 24 § 3 kpa, wyłączyło Prezydenta Miasta T. i wyznaczyło Burmistrza Miasta B. do załatwienia powyższej sprawy. Zdaniem Kolegium, wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji na wniosek spółki, której jedynym akcjonariuszem jest Miasto T., może wywoływać wątpliwość co do bezstronności wszystkich pracowników organu I instancji, co z kolei oznacza niezdolność tego organu do załatwienia sprawy. Burmistrz Miasta B. jako organ wyznaczony do załatwiania sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), orzekł o ustaleniu wnioskowanej inwestycji celu publicznego na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 przy ul. [...] w T.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja uzyskała też wymagane uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu.... Na etapie prowadzonego postępowania strony nie wniosły żadnych uwag. Stąd też dopatrując się zgodności z przepisami odrębnymi, organ I instancji stwierdził istnienie przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta T.. Odwołujący się zarzucił błędne zastosowanie art. 26 § 3 w zw. z art. 24 § 3 kpa przy wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia [...] r. jako wydanego z naruszeniem art. 51 § 1 ustawy o planowaniu. Ustawa ta nie przewiduje bowiem wyłączenia organu gminy w sprawach, w których gmina jest stroną, jak to przewidziano w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem inwestora, nie można bowiem przeprowadzić inwestycji bez zgody zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem pozbawienie organu gminy mocy decyzyjnej, jest sprzeczne z sensem regulacji, zawartych w ustawie o planowaniu. Dla poparcia stanowiska odwołujący się przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i analizie akt sprawy, podzieliło stanowisko tego organu co do spełnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Zdaniem Kolegium, zachodziły też przesłanki do wyłączenia wszystkich pracowników Gminy T. działających z up. prezydenta, bowiem gmina jest jedynym akcjonariuszem Spółki, będącej wnioskodawcą, jak i właścicielem części działek, na którym ma być realizowana inwestycja, a w odniesieniu do pozostałych działek Prezydent Miasta T. wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec tego w ocenie Kolegium, Gmina T. jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, co winno stanowić podstawę wyłączenia organu gminy, będącego również jej pracownikiem zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Oznacza to, że zachodzi też przesłanka z art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Kolegium dodało, że w spółkach kapitałowych, których jedynym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, funkcję walnego zgromadzenia pełni również organ wykonawczy tej jednostki (art. 156 i art. 303 § 1 k.s.h.). Stąd też Kolegium nie dopatrzyło się przesłanek do uchylenia postanowienia z dnia [...] r. Odnosząc się zaś do zarzutu pozbawienia Prezydenta Miasta T. udziału w postępowaniu, Kolegium podało, że współuczestniczył on m. in. poprzez zajęcie stanowiska w zakresie dróg i ochrony środowiska. W skardze do sądu administracyjnego inwestor domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając: 1) naruszenie art. 51 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu – poprzez pozbawienie wyłączności kompetencyjnej organów gminy na obszarze jej działania, 2) błędne zastosowanie art. 26 § 2 w zw. z art. 24 § 3 i art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co skutkowało wyłączeniem Prezydenta Miasta T.. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniósł, że Prezydent Miasta nie jest przedstawicielem ustawowym gminy w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Odwołując się do orzecznictwa skarżący podniósł, że wykonywanie zadań publicznych jest zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonywanie zadań własnych należy postrzegać rolę inwestora, a nie interesu prawnego inwestora. Skarżący zarzucił też, że zaskarżona decyzja oraz zakwestionowane w odwołaniu postanowienie zapadło z udziałem dwóch tych samych członków Kolegium, co narusza art. 8 i 15 kpa. Nadto, zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi działającemu przed organem I instancji, co oznacza, że nie wywołuje skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Nie podzieliło też poglądu naruszenia art. 15 kpa oraz wadliwości doręczenia decyzji w sytuacji ustanowienia dwóch pełnomocników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podkreślić należy, że przedmiotem skargi jest decyzja, uwzględniająca wniosek skarżącej Spółki jako inwestora. Skarżąca nie kwestionuje żadnego z warunków, określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Organy administracji przeprowadziły też wymagane postępowanie, przewidziane wyżej powołaną ustawą o planowaniu, uzyskując wymagane uzgodnienia, zaś motywy rozstrzygnięcia zostały wnikliwie przedstawione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Spór dotyczy jedynie zasadności wyłączenia organu I instancji jako właściwego do rozstrzygnięcia wniosku na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu (w skardze błędnie powołano art. 51 § 1 pkt 1 ustawy). Przepis art. 51 tej ustawy, zawiera całościową regulację w zakresie właściwości rzeczowej, zaś ust. 3, modyfikuje częściowo postanowienia art. 21 § 1 pkt 1 kpa, gdy idzie o właściwość miejscową w sytuacji, gdy teren inwestycji położony jest poza obszarem jednej gminy. Ustawa o planowaniu, nie zawiera jednak regulacji w zakresie właściwości miejscowej, gdy inwestycja celu publicznego nie przekracza terenu jednej gminy. Wówczas wyznaczenie właściwości miejscowej następuje zgodnie z ogólnymi regułami kpa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że z uwagi na położenie terenu inwestycji w T., do rozpoznania wniosku właściwy był Prezydent Miasta T.. Ustawa o planowaniu nie zawiera też żadnej regulacji co do wyłączenia organu, jak uczynił to ustawodawca w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże zdaniem składu orzekającego, nie oznacza to, że brak uregulowania w ustawie o planowaniu co do obowiązku wyłączenia organu, wyklucza tryb z art. 24 kpa. Prawidłowo wskazało Kolegium, że w spółce kapitałowej, w której jedynym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, funkcje walnego zgromadzenia wspólników pełni organ wykonawczy tej jednostki (art. 156 oraz art. 303 § 1 k.s.h.). Zbieg tych funkcji winien zatem skutkować wyłączeniem organu z mocy art. 21 § 1 pkt 4 kpa. Nie chodzi zatem o przypadek, w którym jedynie gmina jest stroną z racji tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To nie Gmina T., lecz Prezydent Miasta T. pełni funkcję organu skarżącej Spółki, jakim jest zgromadzenie akcjonariuszy. Zachodzi zatem podwójna relacja, gdyż inwestorem jest spółka jako odrębny od gminy podmiot prawny, reprezentowany na zewnątrz przez zarząd. Inwestycje celu publicznego mogą być realizowane przez różne podmioty i na terenach, co do których nie przysługuje im tytuł prawny, ani też teren nie stanowi własności Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Stąd też brak regulacji o wyłączeniu organu w ustawie o planowaniu, nie daje podstaw do twierdzenia o braku zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 3 kpa. Zdaniem sądu administracyjnego, nawet przy odmiennym przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do bezpodstawnego wyłączenia organu I instancji, brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Wszak tego rodzaju naruszenie prawa nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W przypadku uchybienia regułom procedury, jedynie takie naruszenia, które podpadają pod przesłanki wznowieniowe, skutkują uchyleniem decyzji bez badania ich wpływu na wynik sprawy. Tymczasem naruszenie art. 24 i art. 26 kpa – poprzez błędne wyłączenie organu, bądź też pracownika, nie stanowi przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenie tego przepisu, skutkujące wznowieniem postępowania, dotyczy bowiem przypadku wydania decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Chodzi zatem o sytuację odwrotną, niż w niniejszej sprawie. Nie wchodzi też w rachubę wada z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, w postaci wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, skoro na skutek wyznaczenia przez Kolegium, Burmistrz Miasta B. stał się organem właściwym do wydania decyzji. Zdaniem sądu administracyjnego, przywołane w skardze orzecznictwo (wyroki WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 726/10, NSA w sprawie II OSK 702/10, II OSK 1873/90 oraz WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 813/10 i WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 643/09 i II SA/Ke 185/10), nie dotyczą zaś niniejszej sprawy i zapadły w innych okolicznościach faktycznych, w których nie doszło do wyłączenia organu na mocy postanowienia organu wyższego stopnia. Godzi się też zauważyć, że z inicjatywą wyłączenia wyszedł Prezydent Miasta T., któremu następnie doręczono decyzje organów obydwu instancji jako reprezentującemu Gminę T., która nie wniosła ani odwołania, ani też skargi na decyzję ostateczną. Stąd też brak podstaw do ferowania zarzutu o braku zgody Gminy T. na realizację przedsięwzięcia. Jakiekolwiek spory pomiędzy gminą a skarżącą spółką, reprezentowaną przez zarząd, nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania i skutkować uchyleniem decyzji organów obydwu instancji w świetle art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 8 i art. 15 kpa wskutek wydania zaskarżonej decyzji z udziałem dwóch członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] Takie same zarzuty co do braku bezstronności można wytoczyć przeciwko Prezydentowi Miasta T. i pracownikom tego urzędu. Żaden przepis procedury nie przewiduje wyłączenia członka Kolegium od rozpoznania odwołania od decyzji, jeżeli brał udział w wydaniu postanowienia w toku postępowania, na które nie służyło zażalenie. Wyłączenie dotyczy jedynie przypadku wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 27 § 1a kpa). Wreszcie, dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt wadliwego doręczenia decyzji, z pominięciem pełnomocnika. Kolegium przeoczyło bowiem, że pełnomocnictwo dla pełnomocnika działającego przed organem I instancji, wygasło przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednak zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego, bowiem została doręczona innym stronom, a uchybienie w postaci wadliwego doręczenia skarżącej Spółce, nie miało żadnego znaczenia, bowiem nie wpłynęło na terminowość wniesienia skargi wobec przekazania decyzji skarżącej. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw