II SA/Gl 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi "A" w R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego "A" kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] r. n [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane, polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym, wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] oraz nakazał B sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: B) przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, w terminie do 31 stycznia 2018 roku. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. PINB decyzją z [...] r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na maszcie dla stacji transmisyjnej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia [...] r., uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ŚWINB została zaskarżona do WSA w Gliwicach przez inwestora. Wyrokiem z 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Gl 1779/13 Sąd oddalił skargę na tę decyzję. NSA wyrokiem z 1 czerwca 2016 roku, sygn. akt II OSK 2350/14 oddalił zaś skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w sprawie przedmiotem sporu jest kwestia czy skarżący będący inwestorem dokonał wymiany anten na istniejącym obiekcie, czy zamontował dodatkowe anteny. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Dopiero po ustaleniu zakresu oddziaływania na środowisko nowo zainstalowanych anten będzie możliwe ostateczne określenie przedmiotu wykonanych prac przez inwestora i jego właściwe zakwalifikowanie na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Kolejną decyzją z dnia [...] r. PINB umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych, polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce nr [...] w G.. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z [...] r. W piśmie z 30 stycznia 2015 r. pełnomocnik B wskazał, że prace wykonywane były na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i polegały na instalacji antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości poniżej 3 metrów, co nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Zainstalowano trzy wsporniki oraz trzy anteny wraz z niezbędnym okablowaniem. Pismem z 4 lutego 2015 roku L. R. wniosła do PINB o zbadanie legalności prac na maszcie telefonii komórkowej przy ul. [...] w G.. W sprawie zostało wszczęte postępowanie. W dniu [...] grudnia 2015 roku PINB przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G. przy ulicy [...] na istniejącym maszcie rurowym zamontowanych jest sześć anten sektorowych, dwie radioliniowe oraz infrastruktura towarzysząca, m.in. trasy kablowe. U podstawy masztu znajdują się urządzenia sterujące typu APM - szafy sterujące. Aktualny stan konfiguracji urządzeń zawarto w dokumentacji powykonawczej antenowej z [...] grudnia 2015 r. Na stacji bazowej pracują systemy anten sektorowych w częstotliwościach 2100 MHz, 1800 MHz, 900 MHz. W lutym i marcu 2015 roku wymieniono cztery anteny sektorowe i jedną antenę radioliniową. Prace zakończono w czerwcu 2015 r. Pełnomocnik B przedłożył: dokumentację powykonawczą z [...] grudnia 2015 r., sprawozdanie z badań pól elektroenergetycznych dla potrzeb ochrony środowiska z [...] marca 2015 r., kwalifikację przedsięwzięcia z grudnia 2015 r., aktualizację danych instalacji po wprowadzeniu zmian nieistotnych (zgłoszenie z [...] kwietnia 2015 roku). Decyzją z [...] r. PINB umorzył przedmiotowe postępowanie. Jednakże decyzją z [...] roku, ŚWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] stycznia 2017 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, w wyniku których ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G. zlokalizowany jest maszt rurowy o wysokości 28,63 metrów, na którym zamontowano: dwie anteny radioliniowe o średnicach 0,6 i 0,3 m, na azymutach 56 stopni i 315 stopni, na wysokości 24,1 metra i 23,6 metra, sześć anten sektorowych: trzy anteny [...] i trzy anteny [...], na azymutach 75 stopni, 200 stopni i 320 stopni, na wysokości 25,8 m i 26,3 m. Postanowieniem z [...] roku PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane, polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym, wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] oraz nakazał B sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, w terminie do 31 stycznia 2018 roku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor B sp. o.o. Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji zakwalifikował całość robót wykonanych w 2015 roku jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej, której legalizacja wymaga zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Praw budowlanego. W ocenie organu II instancji, kwalifikacja ta nie jest prawidłowa, a roboty budowlane polegały na przebudowie stacji bazowej, wymagającej legalizacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Sprzeciw od tego postanowienia złożyło A z siedzibą w R.. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 138 k.p.a. nie precyzując jednak, na czym to naruszenie miało polegać. Zakwestionowało jednak, przytaczając bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, przyjętą przez organ odwoławczy tezę, iż przedmiotem postępowania jest przebudowa a nie rozbudowa.. Wyrokiem z 18 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 370/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw od postanowienia ŚWINB z dnia [...] r., którym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie PINB z dnia [...] r. wstrzymujące roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym na działce o nr ew. [...], obręb [...], oraz nakazujące B przedłożenie dokumentów celem legalizacji obiektu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest błędne - w ocenie organu odwoławczego - zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu ta kwestia nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Konieczne jest ustalenie (i powinno to znaleźć wyraz również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia), czy przedmiotowe roboty spełniały warunki określone w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Ustalenie w sposób jednoznaczny, czy w rozstrzyganej sprawie doszło do samowolnej rozbudowy, czy też przebudowy obiektu pozwoli organowi nadzoru budowlanego wybrać właściwy tryb postępowania. Nie można wykluczyć także, że część robót będzie spełniać warunki uznania za przebudowę, a część za rozbudowę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego konieczne jest ustalenie, czy przebudowa (rozbudowa) masztu telekomunikacyjnego wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to było bowiem przedwczesne. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł także przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, gdyż stanowiło by to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rezultacie Sąd oddalił sprzeciw, podając jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło A zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1/ art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pomimo że jest kompletny, a kwestią sporną jest tylko i wyłącznie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych inaczej rozumianych przez oba organy. Ponadto nieuprawnione wskazanie, iż istnieje konieczność podziału wykonanych robót budowlanych na przebudowę oraz rozbudowę w sytuacji, w której kwestie o charakterze prawa materialnego nie mogą być podstawą analizy przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu. Z wyroku nie wynika także jakie przepisy prawa procesowego naruszył organ I instancji w sytuacji, w której orzekał na podstawie zebranego materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia na obecnym etapie; 2/ art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 oraz art. 64e p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ II instancji miał prawo uchylić decyzję do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której kwestią sporną jest tylko i wyłącznie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych przy kompletnie zebranym materiale dowodowym i to w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia prawa procesowego, co wynika wprost z wyroku albowiem naruszenia takich przepisów nie stwierdzono; W skardze kasacyjnej A wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3168/18 uchylił ww. wyrok WSA w Gliwicach z uwagi na stwierdzenie podstawy nieważności postępowania, wynikającej z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego, przyjmując błędnie, że przedmiotowe postępowanie powinno się toczyć według przepisów dotyczących sprzeciwu uregulowanego przepisami art. 64a – 64e p.p.s.a. Po tym wyroku WSA w Gliwicach, ponownie rozpoznając skargę, przeprowadził rozprawę w dniu 27 maja 2019 r., w trakcie której przedstawiciel A podtrzymał zarzuty podnoszone w skardze. Podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest zgodnie co do traktowania robót, polegających na dokładaniu anten i innych elementów do istniejącej stacji, jako rozbudowy w rozumieniu Prawa budowlanego. Uczestniczka postępowania, przychylając się do stanowiska przedstawiciela A, zwróciła uwagę na to, że inwestor podejmował próby ulokowania stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku, co jednak mu się nie udało. Odstąpił od tego projektu i wybudował stację bazową, którą zmienił na stację bazową. Nastąpiła tym samym zmiana charakteru inwestycji, bez uwzględnienia jej oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Sprawa ze skargi z dnia 20 kwietnia 2018 r. wniesionej przez A (dalej: skarżące A"), zgodnie z wyrokiem NSA z 28 listopada 2018 r. powinna zostać rozpatrzona w trybie określonym dla skargi, a więc w składzie trzyosobowym, na posiedzeniu jawnym. Zasadniczy zarzut skargi sprowadzał się do tego, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając postanowienie PINB z [...] r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych, powołując się na błędną interpretację przepisów prawa materialnego przez PINB, podczas gdy podstawa zastosowania tego przepisu powinno być naruszenie przepisów prawa procesowego. Według ŚWINB wykonane roboty mają charakter przebudowy, co w przypadku samowoli budowlanej wymaga zastosowania trybu legalizacji określonego w art. 50-51 Prawa budowalnego, podczas gdy zdaniem organu I instancji roboty te należy zakwalifikować jako rozbudowę, co z kolei wymaga zastosowania trybu wskazanego w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem A, roboty te stanowiły rozbudowę i co za tym idzie uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej było nieuzasadnione. Odnoszą się do zasadniczej kwestii, jaka w tej sprawie się jawi, to, zdaniem Sądu nie budzi większych wątpliwości, że wykonane w lutym i marcu 2015 roku roboty, polegające na wymianie czterech anten sektorowych i jednej antenie radioliniowej oraz montażu dodatkowych modułów RRU (9 sztuk), montażu wspornika stalowego W-1, urządzeń sterujących zamontowanych na istniejących i nowoprojektowanych belkach mocowanych do istniejącego rusztu stalowego, stanowią rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. Rozbudowa obiektu wymaga uzyskania pozwolenia budowalnego, a nieuzyskanie takiego pozwolenia i prowadzenie tego rodzaju robót przesądza o samowoli budowlanej w znaczeniu przyjętym w art. 48 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Legalizacja tej samowoli następuje w trybie określonym w art. 48 ust. 2-5. Przyjęte wyżej stanowisko Sądu wzmacniają ustalenia wynikające z przebiegu sprawy samowolnych robót wykonywanych przez B w ramach stacji bazowej zlokalizowanej w G. przy ul. [...]. Pierwotnie była ona "stacją transmisyjną". Tak określona ją w pozwoleniu budowlanym wydanym przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] maja 2010 r. Po samowolnym dokonaniu wymiany i montażu anten nowego typu, powodujących zmianę charakteru tej stacji na "bazową" w 2012 r. podjęto postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót, zakończone decyzją umarzającą postępowanie (decyzja PINB z [...] r. – k. 1 akt administracyjnych organu I instancji), utrzymana w mocy przez ŚWINB rozstrzygnięciem z [...] r. Decyzja organu II instancji stała się ostateczna i prawomocna, co potraktowano jako usankcjonowanie dokonanych zmian (wykonanych robót). W roku 2015 wykonano w sposób samowolny kolejne roboty, polegając w szczególności na montażu trzech dodatkowych anten wraz z oprzyrządowaniem, przy czym stacja była już traktowana jako "bazowa" (decyzja PINB z [...] r.). Takie działanie inwestora, który dokonuje zmiany charakteru stacji telefonii komórkowej z transmisyjnej na bazową, z czym wiąże się konieczność wykonania szeregu robót budowlanych mających znamiona rozbudowy, a tym samy z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, które może poprzedzać ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, powinno być poczytane jako próba obejścia prawa. Tak spełnienie wymogów koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę, jak i decyzji środowiskowej stanowi dla osób trzecich, zwłaszcza mieszkających w sąsiedztwie stacji, gwarancję respektowania ich uprawnień m.in. związanych z wykonywaniem prawa własności, ładem przestrzennym, jak i ochroną życia i zdrowia. Jeśli zatem przyznajemy rację organowi I instancji w odniesieniu do kwalifikacji wykonanych robót jako rozbudowy, to tym samym brak było podstaw do uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty wydanego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym Sąd podziela zarzuty skargi w tej części, która dotyczyła błędnej kwalifikacji wykonanych robót przez organ II instancji. W konsekwencji tego uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił skargę uchylić na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.