II OSK 3168/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 370/18 w sprawie ze sprzeciwu [...]" w R. od postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 18 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 370/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw od postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r., którym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] listopada 2017 r. wstrzymujące roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym na działce o nr ew. [...], obręb [...], oraz nakazujące [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożenie dokumentów celem legalizacji obiektu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na maszcie dla stacji transmisyjnej [...]na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 września 2013 r., uchylił powyższą decyzję PINB dla miasta Gliwice i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ŚWINB została zaskarżona do WSA w Gliwicach przez inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w W,. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Gl 1779/13 oddalił skargę na tę decyzję. NSA wyrokiem z 1 czerwca 2016 roku, sygn. akt II OSK 2350/14 oddalił zaś skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w sprawie przedmiotem sporu jest kwestia czy skarżący będący inwestorem dokonał wymiany anten na istniejącym obiekcie, czy zamontował dodatkowe anteny. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Dopiero po ustaleniu zakresu oddziaływania na środowisko nowo zainstalowanych anten będzie możliwe ostateczne określenie przedmiotu wykonanych prac przez inwestora i jego właściwe zakwalifikowanie na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych, polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce nr [...] w G. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z [...] maja 2014 r. W piśmie z 30 stycznia 2015 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazał, że prace wykonywane były na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i polegały na instalacji antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości poniżej 3 metrów, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zainstalowano trzy wsporniki oraz trzy anteny wraz z niezbędnym okablowaniem. Pismem z 4 lutego 2015 roku L. R. wniosła do PINB dla miasta G. o zbadanie legalności prac na maszcie telefonii komórkowej przy ul. [...] w G. W sprawie zostało wszczęte postępowanie. W dniu 22 grudnia 2015 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G. przy ulicy [...] na istniejącym maszcie rurowym zamontowanych jest sześć anten sektorowych, dwie radioliniowe oraz infrastruktura towarzysząca, m.in. trasy kablowe. U podstawy masztu znajdują się urządzenia sterujące typu APM - szafy sterujące. Aktualny stan konfiguracji urządzeń zawarto w dokumentacji powykonawczej antenowej z 14 grudnia 2015 roku, autorstwa T. M. Na stacji bazowej pracują systemy anten sektorowych w częstotliwościach 2100 MHz, 1800 MHz, 900 MHz. W lutym i marcu 2015 roku wymieniono cztery anteny sektorowe i jedną antenę radioliniową. Prace zakończono w czerwcu 2015 r. Pełnomocnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożył: dokumentację powykonawczą z 14 grudnia 2015 r., sprawozdanie z badań pól elektroenergetycznych dla potrzeb ochrony środowiska z 31 marca 2015 r., kwalifikację przedsięwzięcia z grudnia 2015 r., aktualizację danych instalacji po wprowadzeniu zmian nieistotnych (zgłoszenie z 23 kwietnia 2015 roku). Decyzją z [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. umorzył przedmiotowe postępowanie. Jednakże decyzją z [...] sierpnia 2016 roku, ŚWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 26 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. przeprowadził kolejne oględziny, w wyniku których ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G. zlokalizowany jest maszt rurowy o wysokości 28,63 metrów, na którym zamontowano: dwie anteny radioliniowe o średnicach 0,6 i 0,3 m, na azymutach 56 stopni i 315 stopni, na wysokości 24,1 metra i 23,6 metra, sześć anten sektorowych: trzy anteny K80010772 i trzy anteny K742215, na azymutach 75 stopni, 200 stopni i 320 stopni, na wysokości 25,8 m i 26,3 m. Postanowieniem z [...] listopada 2017 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane, polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym, wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] oraz nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, w terminie do 31 stycznia 2018 roku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor [...] sp. o.o. Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji zakwalifikował całość robót wykonanych w 2015 roku jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej, której legalizacja wymaga zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Praw budowlanego. W ocenie organu II instancji, kwalifikacja ta nie jest prawidłowa, a roboty budowlane polegały na przebudowie stacji bazowej, wymagającej legalizacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Sprzeciw od tego postanowienia złożyło [...] z siedzibą w R. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 138 k.p.a. nie precyzując jednak, na czym to naruszenie miało polegać. Zakwestionowało jednak, przytaczając bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, przyjętą przez organ odwoławczy tezę, iż przedmiotem postępowania jest przebudowa a nie rozbudowa. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest błędne - w ocenie organu odwoławczego - zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu ta kwestia nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Konieczne jest ustalenie (i powinno to znaleźć wyraz również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia), czy przedmiotowe roboty spełniały warunki określone w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Ustalenie w sposób jednoznaczny, czy w rozstrzyganej sprawie doszło do samowolnej rozbudowy, czy też przebudowy obiektu pozwoli organowi nadzoru budowlanego wybrać właściwy tryb postępowania. Nie można wykluczyć także, że część robót będzie spełniać warunki uznania za przebudowę, a część za rozbudowę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego konieczne jest ustalenie, czy przebudowa (rozbudowa) masztu telekomunikacyjnego wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to było bowiem przedwczesne. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł także przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, gdyż stanowiło by to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rezultacie Sąd oddalił sprzeciw, podając jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pomimo że jest kompletny, a kwestią sporną jest tylko i wyłącznie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych inaczej rozumianych przez oba organy. Ponadto nieuprawnione wskazanie, iż istnieje konieczność podziału wykonanych robót budowlanych na przebudowę oraz rozbudowę w sytuacji, w której kwestie o charakterze prawa materialnego nie mogą być podstawą analizy przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu. Ponadto z wyroku nie wynika jakie przepisy prawa procesowego naruszył organ I instancji w sytuacji, w której orzekał na zebranym materiale dowodowym niewymagającym uzupełnienia na obecnym etapie; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 oraz art. 64e p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ II instancji miał prawo uchylić decyzję do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której kwestią sporną jest tylko i wyłącznie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych przy kompletnie zebranym materiale dowodowym i to w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia prawa procesowego, co wynika wprost z wyroku albowiem naruszenia takich przepisów nie stwierdzono; W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu z uwagi na stwierdzenie podstawy nieważności postępowania, wynikającej z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego, przyjmując błędnie, że przedmiotowe postępowanie powinno się toczyć według przepisów dotyczących sprzeciwu uregulowanego przepisami art. 64a – 64e p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), i w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie wniosło sprzeciw od postanowienia kasatoryjnego wydanego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie robót budowlanych, przy czym uczyniło tak stosownie do pouczenia w nim zawartego. Sąd Wojewódzki rozpoznał sprzeciw merytorycznie, nie odnosząc się jednak w uzasadnieniu wyroku do kwestii dopuszczalności tego środka zaskarżenia. W takim stanie sprawy rozważeniu podlegało to, czy instytucja sprzeciwu może mieć zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że art. 64a p.p.s.a. wprowadza do procedury sądowoadministracyjnej nowy rodzaj szczególnego środka zaskarżenia dotyczącego decyzji kasatoryjnych, co wprost wynika z jego treści, jak też samej nazwy nowego Rozdziału 3a, zatytułowanego "Sprzeciw od decyzji". Zastosowanie reguł wykładni językowej i systemowej do przepisów normujących instytucję sprzeciwu nie pozwala na rozszerzenie ich stosowanie do postanowień kasatoryjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Przede wszystkim trzeba wskazać, że w art. 3 p.p.s.a. dodano wspomnianą ustawą nowelizującą przepis § 2a stanowiący wyraźnie, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Również w pozostałych przepisach ustawy poszczególne unormowania rozróżniają decyzje od postanowień, co przemawia za tym, że zakres przedmiotowy instytucji sprzeciwu należy zawęzić tylko do decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko, zgodnie z którym przepisy p.p.s.a. normujące instytucję sprzeciwu nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych, wyrażone zostało już w orzecznictwie, jak też piśmiennictwie (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2018 r., I OSK 1519/18; 30 maja 2018 r., I GSK 2146/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2017 r. str. 425; M. Czubkowska, J. Siemienisko, "Sprzeciw jako sposób na zmniejszenie ilości decyzji kasatoryjnych" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok XIV nr 4(79)/2018, str. 53-55). Wobec powyższego należało przyjąć, że od przedmiotowego postanowienia przysługiwała uprawnionym podmiotom skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozpoznać wniesiony przez Stowarzyszenie środek zaskarżenia, jako skargę, z zastosowaniem właściwych przepisów dotyczących trybu postępowania i składu orzekającego. Rozpoznanie sprawy w składzie jednego sędziego na podstawie przepisów art. 64a § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. skutkowało nieważnością postępowania, stosowanie do art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji potrzebą uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu zarzuty kasacyjne. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a.