II SA/Gl 460/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1/ oddala skargę, 2/ przyznaje adwokatowi J. P. wynagrodzenie w kwocie [...] zł ( [...] i [...] /100 ), w tym kwotę [...] zł ([...] i [...]/100 ) jako podatek vat – tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Pismem wniesionym w dniu [...] 2004 r. A. D. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w B. z wnioskiem o wymeldowanie głównego najemcy Ł. D. z lokalu położonego w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podała, iż Ł. D. w dniu [...] 2003 r. opuścił lokal na stałe zabierając swoje osobiste rzeczy, a w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej oświadczył, że wyjeżdża do W.. Dodatkowym pismem z dnia [...] 2004 r. A. D. poinformowała nadto, że pełnomocnikiem byłego męża do odbierania korespondencji jest R. Z.. Kierowane do Ł. D. zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ I instancji wysłał na ręce R. Z.. Jednak w dniu [...] 2004 r. R. Z. stawiła się w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w B. oświadczając, że nie będzie reprezentowała Ł. D. w prowadzonym postępowaniu. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego przesłuchano świadka J. P., znajomą A. D., która potwierdziła, że Ł. D. od półtora roku nie przebywa w przedmiotowym mieszkaniu. Fakty te potwierdził w trakcie przesłuchania także kolejny świadek, E. L., podając, że Ł. D. przebywa we W.. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu [...] 2004 r. organ I instancji przeprowadził nadto oględziny przedmiotowego lokalu stwierdzając, iż Ł. D. w mieszkaniu nie przebywa, brak też należących do niego rzeczy. Do akt sprawy dołączono nadto dwa zaświadczenia wydane A. D. [...] i [...] 2003 r. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdzające, iż mieszkańcy bloku przy ul. [...] potwierdzili przemoc fizyczną (bicie, kopanie) stosowaną wobec A. D. w przeszłości przez synów, a także Ł. D.. W trakcie wywiadu w środowisku sąsiedzkim Ł. D. oświadczył, że zaproponował żonie cyt. “układ" polegający na tym, że ona wycofa wszystkie sprawy sądowe, a on wyjedzie na stałe do W.. Termin wyjazdu określił na datę do [...] 2003 r. W aktach sprawy widnieje także wydane w dniu [...] 2004 r. zaświadczenie Komendanta Komisariatu Policji potwierdzające, że Ł. D. nie przebywa pod podanym adresem w B. albowiem jak ustalono zamieszkuje na terenie W.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o wymeldowaniu Ł. D. z pobytu stałego w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji zaakcentował, że Ł. D. w [...] 2003 r. opuścił miejsce pobytu stałego trwale i dobrowolnie, zabierając swoje rzeczy osobiste. Z ustaleń policji wynika, że w/w zamieszkuje obecnie na terenie W.. Organ I instancji podkreślił też, że pomimo podjętych w sprawie czynności nie udało się ustalić aktualnego miejsca pobytu Ł. D., również powiadomiona o wniosku R. Z., będąca pełnomocnikiem w/w w innym postępowaniu administracyjnym, nie wskazała aktualnego adresu Ł. D., jak również nie zgodziła się go reprezentować. Decyzję organu I instancji Ł. D. odebrał osobiście w Wydziale Spraw Obywatelskich w dniu [...] 2004 r., a w dniu [...] 2004 r. złożył odwołanie od w/w decyzji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu oświadczył, że we W. przebywa tylko czasowo, co 3-4 miesiące przyjeżdża do kraju, a po spłaceniu zadłużeń pragnie wrócić i mieszkać w Polsce. Podczas przyjazdów starał się unikać byłej żony ponieważ wszczynała awantury. Podkreślił nadto, że to on jest głównym najemcą mieszkania, podał też adres do korespondencji, którą należy kierować na ręce K. P.. Informacje podawane przez A. D. określił jako cyt. “kłamstwa". W skierowanym do Wojewody [...] piśmie z dnia [...] 2004 r. A. D. podniosła, iż jej zdaniem Ł. D. wniósł odwołanie po terminie. Wskazała także, że nadto w przeszłości znęcał się nad nią, a synów doprowadził do narkomanii wskutek czego A. D. jest ofiarą przemocy zarówno ze strony męża jak i synów. Podniosła też, że Ł.D. nie interesował się mieszkaniem albowiem ma konkubinę, z którą przebywa we W., podała nadto, iż jest w trakcie rozwodu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu stwierdził, iż termin do wniesienia odwołania w przypadku Ł. D. liczyć należy dopiero od daty prawidłowego doręczenia mu decyzji (wysłanie korespondencji na adres w B. przy ul. [...] było niewłaściwe). Nadto organ II instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie stwierdził, iż organ I instancji nie zapewnił Ł. D. prawa czynnego udziału w postępowaniu. Organ II instancji wskazał, że w przypadku braku pełnomocnika oraz niemożności ustalenia adresu strony organ I instancji powinien był wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji nie dołożył zatem należytej staranności przeprowadzając postępowanie administracyjne. Pismem z dnia [...] 2004 r., nadanym w urzędzie pocztowym dnia [...] 2004 r., A. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W skardze podniosła, iż Ł. D. dobrowolnie opuścił w 2003 roku mieszkanie, nie partycypował w jego utrzymaniu i wyjechał do W.. W okresie przed wyjazdem znęcał się nad żoną, za co został skazany prawomocnym wyrokiem i nawet w obecności policji groził skarżącej, że ją cyt. "zniszczy". Nadto nie dopełnił obowiązku wymeldowania się i zataił miejsce swojego aktualnego pobytu. Zdaniem skarżącej adres Ł. D. we W. (adres ten skarżąca obecnie podała w skardze) znany był bowiem przez cały czas pracownicy sądu R. Z.. W konsekwencji wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji Ł. D. został zatem, zdaniem skarżącej, nagrodzony pomimo oczywistych naruszeń prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem narusza ona nie tylko prawo lecz także zasady współżycia społecznego bowiem pomimo stwierdzonych aktów przemocy uprawnia ona Ł. D. do przebywania w przedmiotowym mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważenia w sprawie wymagało, czy Ł. D. wniósł odwołanie w terminie (na możliwe spóźnienie zwróciła uwagę w kierowanym do Wojewody [...] piśmie A. D.), a tym samym czy organ II instancji władny był je w ogóle merytorycznie rozpoznać. Sąd stwierdza w tym momencie, iż organ I instancji wysłał przedmiotową decyzję niewłaściwie na adres ul. [...], pod którym to adresem, jak ustalono w postępowaniu, Ł. D. nie przebywał. Przesyłkę, z oczywistych względów nie odebraną przez adresata, dwukrotnie awizowano, raz w dniu [...] 2004 r., a powtórnie w dniu [...] 2004 r. (notabene bez wskazania czy i gdzie pozostawiono powiadomienie o przesyłce). Pomimo skierowania przesyłki na niewłaściwy adres Ł. D. dowiedział się o jej treści (odbierając decyzję w Urzędzie Miejskim) w dacie, w której w myśl art. 44 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 129 § 2 k.p.a. decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. Tegoż dnia decyzję prawidłowo stronie doręczono, a kolejnego dnia wniósł od niej odwołanie. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na fakt, iż zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem judykatury gdyby stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym (kwestia ta w odniesieniu do Ł. D. zostanie przybliżona w dalszej części uzasadnienia) pomijając ją w ogóle nie doręczono ani nie ogłoszono decyzji wówczas przysługiwałoby jej prawo do wniesienia odwołania jedynie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Gdyby natomiast dowiedziała się o decyzji dopiero gdy decyzja ta stała się ostateczna przysługiwałby jej jedynie wniosek o wznowienie postępowania – por. np. wyrok NSA w Warszawie z 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00, M. Prawn. 2002/20/816. Wskazane sytuacje są jednak, zdaniem Sądu, odmienne od stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, kiedy to strona nie została pominięta przy doręczaniu decyzji, a jedynie decyzje skierowano na niewłaściwy adres po czym doręczono ją poprawnie w dacie, w której nie była jeszcze ostateczna. Przystępując natomiast do szczegółowych rozważań odnoszących się do meritum sprawy należy wskazać, iż w myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. 2006, nr 139, poz. 933 z późn. zm.) ewidencja ludności polega m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2b powołanej wyżej ustawy celom ewidencyjnym służy zameldowanie, które winno potwierdzać fakt pobytu osoby w lokalu. W konsekwencji stosownie do art. 2 i art. 4 ustawy osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, który to obowiązek polega na:. 1) zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego; 2) wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego; 3) zameldowaniu o urodzeniu dziecka; 4) zameldowaniu o zmianie stanu cywilnego; 5) zameldowaniu o zgonie osoby. Szczegółowym kwestiom związanym z wymeldowaniem poświęcony został w ustawie art. 15, zgodnie z którego ust. 1 osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W myśl natomiast ust. 2 wskazanego wyżej przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Odnosząc się do wskazanej wyżej ciążącej na organie gminy powinności dokonania wymeldowania osoby, która wbrew przepisom obowiązku tego sama nie dopełniła zaakcentować należy, że opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, określona w art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, winno być rozumiane jako dobrowolne wyprowadzenie się wynikające z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób - por. w tej kwestii np. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 marca 2003 r,, V S.A. 2323/02, LEX nr 159183. Na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu traktuje się także sytuację, w której wprawdzie dana osoba wyprowadza się pod przymusem bądź zostaje z lokalu bezprawnie usunięta jednak godzi się z tym i nie korzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Nadto wskazać należy, iż opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów - por. np. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z 18 grudnia 2002 r., V S.A. 935/02, LEX nr 149535 wraz z przytoczonym tam wcześniejszym orzecznictwem, a w tym wyrokiem NSA z 16 września 1986 r., III SA 437/86; wyrokiem NSA z 3 lipca 1985 r., SA/Gd 573/85; wyrokiem NSA z dnia 18 marca 1987 r., SA/Gd 1073/86; wyrokiem NSA z 16 kwietnia 1987 r., SA/Wr 110/87. Podkreślić nadto w tym miejscu należy, iż tak samo jak zameldowanie, również wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby. Analogicznie więc jak w przypadku zameldowania, również przy wymeldowaniu źródłem powinności organu administracji dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła formalne uprawnienie do przebywania w tym miejscu - por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2003 r,, V S.A. 1398/02, LEX nr 159189. Oceniając merytoryczną poprawność decyzji o wymeldowaniu zbadać zatem należy, czy skarżący istotnie w sposób określony powyżej opuścił miejsce pobytu, z którego został wymeldowany. W razie bowiem ustalenia, iż w wyniku zachowań skarżącego jego pobyt w lokalu istotnie ustał spełniona zostałaby wymagana prawem przesłanka uzasadniająca wymeldowanie. Zaakcentować w tym miejscu należy, że organ administracji publicznej badający okoliczności opuszczenia przez daną osobę mieszkania i w konsekwencji rozważający zasadność wymeldowania podejmować winien wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej). W trakcie prowadzonego postępowania organ zobligowany jest jednak do działania z poszanowaniem nie tylko zasady prawdy obiektywnej lecz także innych reguł postępowania unormowanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od powyższej zasady organy administracji publicznej mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony bądź z urzędu jak również pouczyć ją o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia – por. np wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97, LEX 34721. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 164). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji – por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., V SA 1227/01, LEX 109326. W konsekwencji, niezależnie od oceny merytorycznej zasadności i poprawności decyzji administracyjnej nie może ona ostać się w obrocie prawnym jeśli w trakcie postępowania naruszone zostało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, iż Ł. D., stosujący w przeszłości wobec żony przemoc fizyczną i groźby, w 2003 r. dobrowolnie opuścił przedmiotowe mieszkanie i wyjechał do W., gdzie skoncentrował swoją aktywność życiową. Także i w czasie krótkotrwałych pobytów w Polsce, jak stwierdził unikał byłej żony. W konsekwencji ustania pobytu Ł. D. w przedmiotowym mieszkaniu organ gminy uprawniony był i zobligowany do podjęcia czynności zmierzających do dokonania wymeldowania. Podejmując działania te organ I instancji naruszył jednak ogólne zasady prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, a to wymóg dopuszczenia strony postępowania do czynnego udziału w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że Ł. D. nie został przez organ I instancji poprawnie powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego (stosowne zawiadomienie zostało wysłane na adres osoby, która poinformowała, że nie reprezentuje Ł. D. w przedmiotowej sprawie), nie był powiadamiany o kolejno podejmowanych przez organ I instancji czynnościach wyjaśniających i w konsekwencji nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji w jakiejkolwiek jego fazie poprzedzającej wydanie decyzji (skarżąca w swoich pismach wyraża wprawdzie przekonanie, iż były mąż wiedział o toczącym się postępowaniu i z własnej woli w nim nie uczestniczył jednak pogląd ten oparty jest jedynie na odczuciach, nie został natomiast poparty stosownymi dowodami). Fakt, iż Ł. D. prawidłowo doręczono wydaną przez organ I instancji decyzję, umożliwiając mu tym samym wniesienie odwołania i udział w postępowaniu przed organem II instancji oceny tej nie może zmienić. Postępowanie przed organem II instancji ma bowiem charakter jedynie uzupełniający i nie powiela ono szeregu czynności (przesłuchań świadków, oględzin lokalu), w których strona nie mogła uczestniczyć, a tym samym jej udział w postępowaniu na tym etapie nie może konwalidować wad postępowania pierwszoinstancyjnego. Wobec powyższego, z przyczyn formalnych, koniecznym było wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego, a w konsekwencji zaskarżoną decyzję organu II instancji uchylającą rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania uznać należy za poprawną. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nadto w myśl art. 250 p.p.s.a Sąd orzekł o wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącej, na jego wniosek, po złożeniu przez niego oświadczenia o nieopłaconej pomocy prawnej.