II SA/Gl 463/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA ( del.) Jolanta Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. w części dotyczącej potrącenia jednolitej płatności obszarowej oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części. Wnioskiem z dnia [...] 2004 roku skarżący W. H. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W toku postępowania, wezwaniem z dnia [...] 2004 roku organ pierwszej instancji wezwał go w trybie art. 50 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( kpa ) do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] 2004 r., podczas pobytu w tym dniu w organie I instancji, nie przedstawił on dokumentów potwierdzających jego uprawnienia do dopłaty. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] ( znak sprawy: [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C."przyznał" W. H. po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich płatność na rok 2004 w łącznej wysokości [...] złotych z tytułu : 1. jednolitej płatności obszarowej za rok 2004 ( kod [...], krajowa pozycja budżetowa : [...]) w wysokości [...]zł, 2. innej uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2004 ( kod [...], krajowa pozycja budżetowa : [...]) w wysokości [...]zł. Jako podstawę wydania decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm. zwanej dalej ustawą lub ustawą o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że "zmniejszenie płatności" w wysokości [...] zł oraz odmówienie płatności nastąpiło ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych. Sankcje dotyczą "Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne rośliny – 2004". Wskazano także na podstawę zastosowania sankcji, a to na art. 13, 32 i 33 Rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady ( EWG ) nr 3508/92 ( Dz. Urz. UEL 2001 Nr 327 poz. 11, zwanego dalej Rozporządzeniem Komisji Nr 2419/2001 ) oraz art. 5 i 6 Rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady ( WE ) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji ( Dz. Urz. UEL 2003 Nr 328 poz. 21 ). Odnośnie jednolitej płatności obszarowej organ stwierdził, że wniosek dotyczył przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, gdy tymczasem został on rozpatrzony pozytywnie co do [...] ha. Po uwzględnieniu sankcji przyznano zatem z tego tytułu płatność w kwocie [...] zł. Odnośnie płatności uzupełniającej zgłoszono we wniosku grunty rolne o powierzchni [...] ha, zaś wniosek został "rozpatrzony pozytywnie" odnośnie [...] ha. W odwołaniu od powyższej decyzji W. H. zarzucił że bezpodstawnie pomniejszono przysługującą mu płatność z uwagi zgłoszenia do dopłaty tej samej działki przez M. G. – właścicielkę działki. Stwierdził, że jest dzierżawcą działki od 1994, wcześniej od lat 80 – tych dzierżawił ją jego teść. Podniósł, że w 2004 r. działka była przez niego obsiana, co mogą poświadczyć świadkowie. Wniosek o dopłatę złożył po wcześniejszym porozumieniu się z M. G., która oświadczyła mu, że nie będzie składać wniosku o dopłatę. Od ponad 20 lat nie uprawia ona pola i nie ponosi z tego tytułu żadnych kosztów. On również opłaca podatki z dzierżawionej działki. W tych okolicznościach doszło jego zdaniem do niesłusznego pomniejszenia należnych mu dopłat. Podkreślił także, ze nie został uwzględniony jego wniosek o komisyjne stwierdzenie stanu faktycznego na gruncie. W konsekwencji wniósł o zmianę decyzji i odstąpienie od karania go. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że orzeczenie organu I instancji zostało wydane na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich z uwzględnieniem sankcji wynikających z nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowej wniosku w systemie informatycznym [...]. Nieprawidłowości te spowodowane były zadeklarowaniem tej samej działki ewidencyjnej o numerze [...] i położonej na niej części działki rolnej oznaczonej symbolem B zarówno przez odwołującego się jak i przez innego producenta. Pomimo wezwania W. H. nie złożył stosownych wyjaśnień, oświadczeń oraz nie dostarczył dokumentów na podstawie których mógłby udowodnić przysługujące mu prawo do otrzymania dopłat bezpośrednich. To zaś skutkowało pozostawieniem działki której dotyczyła niezgodność, bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 5 Rozporządzenia Komisji IWE Nr 2199/2003 z dnia 16.12.2003 r. ustanawiającym środki przejściowe ... ( Dz. Urz. UEL 2003 Nr 328 poz. 21 ) oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 nieprawidłowo lub nienależnie deklarowane działki powinny zostać wykluczone lub w sposób właściwy uzasadnione. W przypadku wykrycia w kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, rozbieżności pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią działki, system nakłada sankcje związane z przekroczeniem wnioskowanej powierzchni dla jednolitej płatności obszarowej (IPO). Jeśli stwierdzona w czasie kontroli różnica powierzchni wynosi więcej niż 3 %, ale nie więcej niż 30 % ustalonego pola powierzchni, kwota która ma być przyznana w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej zostanie zmniejszona, w rozpatrywanym roku, o dwukrotną wartość stwierdzonej różnicy. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady nr 2419/2001, zmienionym przez Rozporządzenie Nr 118/2004 system nakłada też odpowiednie sankcje dla płatności uzupełniających ( UPO ). W skardze do sądu W. H. wniósł o uchylenie powyższej decyzji odwoławczej jako wydanej jego zdaniem w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Powołał się na okoliczności przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo stwierdził, że umowa dzierżawy działki Nr [...] została zawarta przez niego na czas nieokreślony. Działka ta sąsiaduje bezpośrednio z jego działką nr [...] i na obu działkach prowadził "jednolitą uprawę". W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a ). Zostały one wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 7-9, 11, 67,68, 77 § 1, art. 78, 80 i 107 § 3 kpa. Ten ostatni przepis określa wymogi, którym powinny odpowiadać uzasadnienia decyzji. Powszechnie przyjmuje się przy tym, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy wydaną decyzją. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji ( vide: NSA w wyrokach : z dnia 16 marca 1998 r. II SA 96/98 – LEX nr 41681, z dnia 28 października 1998 r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988 r. II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz. 68, LEX nr 10079, z dnia 8 maja 1998 r. I SA/Lu 380/97 – nie publikowany ). Wymogom tym decyzje organów obu instancji nie czynią zdaniem Sądu zadość. Z decyzji tych wynika, że przy orzekaniu o płatnościach doszło do nałożenia na skarżącego sankcji w związku ze stwierdzoną różnicą powierzchni działek i upraw według, wielkości deklarowanych i wielkości rzeczywistych. Nie wynika natomiast w dostateczny sposób jak sankcje te zostały wyliczone tj. których działek nie uwzględniono, na jaką powierzchnię, jaka była różnica pomiędzy deklarowanymi powierzchniami działek i upraw a powierzchniami rzeczywistymi, w tym różnica wyrażona procentowo. W konsekwencji nie sposób skontrolować, czy płatności te zostały wyliczone prawidłowo. Wyliczenia te organy powinny przy tym omówić w odniesieniu do obowiązujących przepisów regulujących poszczególne dopłaty, w tym zwłaszcza dotyczące obniżek i wyłączeń, w przypadku zawyżonych zgłoszeń. Tylko wówczas wydana decyzja będzie komunikatywna dla jej adresata i możliwa do skontrolowania w postępowaniu sądowym. W tej materii decyzje organów obu instancji zawierają w zasadzie jedynie ogólnikowe stwierdzenia i z tego też względu na akceptację nie zasługują. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mógł zatem skontrolować poddane jego kognicji decyzje w ich całokształcie a nie tylko w zakresie zarzutów skargi. Zdaniem Sądu zasadnicze zastrzeżenia budzi też stanowisko organu odwoławczego, że skarżący pomimo wezwania nie złożył stosownych wyjaśnień w przedmiocie przysługującego mu prawa do dopłat. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wystosowane w tym przedmiocie do skarżącego wezwanie z dnia [...].2004 r. jest zdaniem Sądu mało zrozumiałe. Jego treść narusza zdaniem Sądu sformułowane w art. 8 i 9 kpa ogólne zasady postępowania tj. zasadę pogłębiania zaufania i zasadę udzielania informacji. Z wezwania tego wynika jednak, że skarżący mógł złożyć stosowne wyjaśnienia osobiście. W takim też celu zgłosił się on w organie I instancji w dniu [...] 2004 r. Sporządzona na tę okoliczność notatka służbowa nie odpowiada jednak zdaniem Sądu wymogom z art. 67 i art. 68 kpa, zgodnie z którymi czynność ta powinna być utrwalona. Nie wynika z niej w szczególności jakie wyjaśnienia złożył wówczas skarżący, czy zostały one uznane za wystarczające, a jeżeli nie to dlaczego oraz jakie konkretnie dowody i dlaczego pracownik sporządzający notatkę uznał za celowe do przeprowadzenia. Nie wynika również, czy istotnie jak twierdzi skarżący zgłaszał on dowód z przesłuchania świadków i przeprowadzenia oględzin. Co do tej ostatniej kwestii żadnego stanowiska nie zawarł też organ odwoławczy, chociaż była ona zgłaszana w odwołaniu. Z żadnego przepisu nie wynika przy tym aby dowód taki nie był w przedmiotowym postępowaniu dopuszczalny. Tym samym z naruszeniem treści art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa przyjął organ odwoławczy ( w decyzji organu I instancji kwestia ta nie została nawet zasygnalizowana ), że skarżący nie złożył wystarczających wyjaśnień co do stwierdzonych przez organy orzekające nieprawidłowości. W tym kontekście należy zwrócić też uwagę na treść art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych zgodnie z którym o prawie do płatności decyduje m.in. stan faktyczny posiadania, a nie określone prawo rzeczowe do działek rolnych. Należało zatem sprawdzić czy prawdziwe są twierdzenia skarżącego, że to on a nie M. G.– właścicielka działki nr [...], użytkowała tę działkę rolniczo w 2004 r. Ustali to organ I instancji w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Będzie miał też na uwadze, że zgodnie z treścią pkt 41 części wstępnej Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 "Co do zasady obniżek i wyłączeń nie powinno się stosować w przypadku gdy rolnik przedstawił informacje rzeczywiście prawidłowe lub w przypadku gdy może wykazać, iż nie ponosi winy. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest także treść sentencji decyzji organu I instancji. Niezrozumiałe i pozbawione podstaw prawnych jest bowiem orzekanie o przyznaniu płatności w wysokości 0,00 zł, ani tym bardziej o przekazaniu takiej płatności na rachunek bankowy. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu w zaskarżonej części tj. dotyczącej potrącenia jednolitej płatności obszarowej oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej ( z treści skargi należało bowiem wnioskować, że tylko w tej części decyzje te zostały zaskarżone ) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, w uchylonej części, orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią organy orzekające powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności wezwą skarżącego do przedstawienia dowodów dla wykazania, iż to on w 2004 r. użytkował rolniczo działkę nr [...]. Tylko w przypadku gdyby skarżący takich dowodów nie zaoferował lub gdyby nie były one wiarygodne oprą się w tym względzie na wypisie z rejestru gruntów.