II SA/Gl 464/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 lutego 2023 r. nr SKO.4201.1.2023 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 28 lutego 2020 r. Odlewnia [...] "T" Sp. z o.o. sp. k. (dalej "inwestor", "wnioskodawca") zwróciła się do Starosty [...] o zmianę decyzji tego organu z dnia 31 grudnia 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością odlewniczą zlokalizowaną w G. przy ul. [...] w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Po wszczęciu postępowania Starosta wystąpił o wymagane akty współdziałania. Zwrócił się również do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone zbieranie odpadów w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez przedsięwzięcie. Starosta zwrócił się także do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części w tym miejsc magazynowania odpadów w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej. Dnia 17 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo J. T. (dalej "odwołujący", "skarżący"). Autor pisma zarzucił, że inwestor działa nielegalnie, tj. bez posiadania tytułu prawnego do maszyn, urządzeń i budynków. W związku z tym Starosta zobowiązał inwestora do przedstawienia stosowanych wyjaśnień. Po przedstawieniu zaś przez inwestora umowy dzierżawy oraz oświadczenia współwłaścicielek nieruchomości S. T. i A. G., organ finalnie przyjął, że inwestor dysponuje prawem do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność. Po uzyskaniu wymaganych opinii organ I instancji decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia 31 grudnia 2015 r., znak: [...] zezwalającą na przetwarzanie odpadów. Odwołanie od tej decyzji złożył J. T.. W odwołaniu przedstawił on problem własności nieruchomości, na której jest prowadzona działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że na mocy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw "posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku: 1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; 2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art 48a ustawy zmienianej w art 7. Dodatkowo w myśl art. 14 ust. 7 tego aktu "właściwy organ zmienia decyzje, o których mowa w ust 1, wskazując: 1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; 2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub Jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub Jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 4) wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów". Kolegium zaakcentowało, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obowiązkowych kontrolach oraz uzyskaniu stosownych opinii. W tym zakresie Kolegium w pełni zaakceptowało ustalenia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium podniosło, że decyzję Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. będącą zezwoleniem na przetwarzanie odpadów wydano na podstawie tytułu prawnego w postaci umowy dzierżawy zawartej w dniu 6 lutego 2009 r. pomiędzy J. T. a Odlewnią [...] T. Sp. z o.o. sp. k. w G.. Wskazano tam, że "ponadto do wniosku dołączono tytuł prawny do miejsca magazynowania odpadów w postaci umowy dzierżawy zawartej w dniu 06.02.2009 r. z P. J. T. będącym Jedocześnie wspólnikiem Spółki Odlewnia [...] "J. T."". Umowa ta dotyczy nieruchomości z położonymi na niej budynkami i urządzeniami w G. przy ul. [...]. Została zawarta na czas określony do dnia 6 lutego 2029 r., a w jej treści nie przewidziano możliwości wcześniejszego jej rozwiązania. Z kolei znajdująca się w aktach rozpoznawanej sprawy umowa dzierżawy z dnia 27 lutego 2009 r. dotyczy wyłącznie d urządzeń służących do prowadzenia działalności związanej m.in. z odlewnictwem [...]. W myśl zaś art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach "magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny". W tym kontekście Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie odwołujący nie przedstawił jakiegokolwiek orzeczenia mocą którego wiążąca strony umowa z dnia 6 lutego 2009 r. uznana zostałaby za nieważną. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył J. T. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący domaga się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Częstochowie naruszenie: 1) art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, 2) art. 138 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy pod względem celowości, jak i legalności, 3) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Odlewnia [...] "T " Sp. z o.o. sp.k. jest podmiotem, na rzecz którego może być wydane zezwolenie na przetworzenie i magazynowanie odpadów; 4) naruszenie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 41 b ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) i art. 199 k.c. poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż Odlewnia [...] T sp. z o.o sp.k. jest stroną postępowania posiadającą tytuł prawny do terenu, na którym odbywa się magazynowanie i przetwarzanie odpadów. W skardze zarzucono także, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania w zakresie: - ustalenia, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, - umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, - ustalenia, czy decyzja jest skierowana do podmiotu, który faktycznie produkuje i przetwarza odpady, - zbadania, czy ważna jest czynność prawna polegająca na wypowiedzeniu przez J. T. umowy dzierżawy maszyn i urządzeń z dnia 27 lutego 2009 r. oraz umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 6 lutego 2009 r., - wydania decyzji w znacznej części w oparciu o dokumenty prywatne w formie oświadczeń, a nie zbadanie w sposób wymagany - przepisami prawa stanu prawnego i okoliczności faktycznych, - niewyjaśnienia, czy organ Starosta uprawniony był w toku postępowania do rozstrzygania, czy umowy z dnia 6 lutego 2009 r. i z dnia 27 lutego 2009 r. wiążą strony, - ważności decyzji Starosty z dnia 31 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 25 czerwca 2022 r., w toku toczącego się postępowania, umowa dzierżawy nieruchomości zawarta w dniu 6 lutego 2009 r. została przez J. T. wypowiedziana. Wcześniej, w dniu 7 kwietnia 2021 r. została wypowiedziana także umowa dzierżawy maszyn i urządzeń (potwierdzona oświadczeniem z dnia 9 września 2021 r.). Okoliczności te nie były przedmiotem rozważań Kolegium, które w sposób bezkrytyczny uznało za dopuszczalne przyjęcie jako dowód na wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez spółkę jej oświadczenia z dnia 16 listopada 2011 r. o istnieniu umowy dzierżawy oraz opinię prawną z dnia 1 marca 2022 r. sporządzoną na zlecenie spółki. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą argumentację. Pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. skarżący poinformował, że przed Sądem Okręgowym w K. Wydział [...] [...] pod sygn. akt [...] toczyło się postępowanie z jego powództwa przeciw spółce Odlewnia [...] "T" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w G., gdzie w ramach ustaleń Sąd uznał, iż umowa z dnia 6 lutego 2009 r. nigdy nie wiązała skarżącego i spółki, a także, iż była dotknięta sankcją nieważności. Wyrok jest prawomocny. Wyrokiem z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 562/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił jednak powyższą skargę. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że rozstrzygana sprawa dotyczy rozstrzygnięcia wniosku uczestnika postępowania w sprawie zmiany posiadanego przez ten podmiot pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Jak wynika z akt administracyjnych, w rozstrzyganej sprawie wniosek o zmianę decyzji w zakresie gospodarowania odpadami został złożony w lutym 2020 r. Wniosek ten jest kompletny, co potwierdzają ustalenia organów administracji, jak i te dokonane przez tutejszy Sąd. W oparciu o tak złożony wniosek organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające oraz wypełniły zobowiązania wynikające z art. 14 ust. 1 ustawy. Współdziałanie z innymi organami wykazało, że decyzje w zakresie gospodarki odpadami mogą zostać zmienione zgodnie ze złożonym wnioskiem. W konsekwencji Starosta [...] dokonał zmiany posiadanych decyzji w zakresie gospodarowania odpadami, zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy. W ocenie Sądu również treść decyzji Starosty [...] odpowiada prawu - zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że co do zasady są one nieuzasadnione a stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jako nie do końca zrozumiały Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zarzut oznaczony cyfrą 1). Zaskarżone decyzje nie były wydawane na postawie tego aktu. Jednocześnie Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób zupełnie wystarczający do wydania rozstrzygnięć. Za nietrafiony Sąd uznał zarzut oznaczony cyfrą 2. Organ odwoławczy rozpatrzył ponownie sprawę, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutu podniesionego w odwołaniu. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 k.p.a. W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z tym trudno uznać by wnioskodawca (składający o zmianę posiadanej decyzji) nie był stroną postępowania. Odnosząc się do zarzutu, że uczestnik postępowania nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność, zatem decyzję skierowano do niewłaściwego podmiotu, jak również zarzutu niezbadania "ważności" decyzji z dnia 31 grudnia 2015 r. Sąd stwierdził, że nie jest władny do rozstrzygania sporów o charakterze prywatnym. Do tego celu powołane są sądy powszechne. Problem prawa inwestora do nieruchomości był badany na etapie wydawania decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. Ustaleń dokonano wówczas w oparciu o umowę dzierżawy z dnia 6 lutego 2009 r. zawartą pomiędzy J. T. a Odlewnią [...] T. Sp. z o.o. sp. k. w G.. Wskazano tam, że "ponadto do wniosku dołączono tytuł prawny do miejsca magazynowania odpadów w postaci umowy dzierżawy zawartej w dniu 06.02.2009 r. z P. J. T. będącym Jedocześnie wspólnikiem Spółki Odlewnia [...] "J. T."". Sąd zwrócił uwagę, że umowa została zawarta na czas oznaczony i nie przewidywała możliwości jej wypowiedzenia (czas na jaki została zawarta jeszcze nie upłynął). Jednocześnie skarżący nie wykazał w żaden sposób, że umowa ta wygasła lub uznano, że jest ona nieważna. Przywoływany w piśmie z dnia 27 kwietnia 2023 r. wyrok Sądu Okręgowego w K. w sprawie o sygnaturze [...] nie odnosił się do problemu ważności przedmiotowej umowy. Sąd zwrócił także uwagę, że kontrolowane rozstrzygnięcia nie dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w powiązaniu z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1 k.p.a. naruszonymi przez organ II instancji, poprzez brak rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania sądowoadministracyjnego nie rozpoznając sprawy zgodnie ze wskazanymi przepisami w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnienia, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. . w powiązaniu z art. 6, 7, 8 § 1,9, 10 § 1, 77 § 1 k.p.a. naruszonymi przez organ II instancji, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez jedynie fragmentaryczne, a nie kompleksowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku co do zarzutów zawartych w skardze, brak merytorycznego rozpoznania zarzutów, co miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, co było wynikiem faktu, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych, niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zignorowanie faktu, iż w sprawie nie przeprowadzono wszystkich wnioskowanych dowodów, które były istotne dla jej rozstrzygnięcia a przez to pozostawienie decyzji obarczonej wadami w obiegu prawnym, nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3. obrazę prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 41b ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż Odlewni [...] T sp.z o.o sp.k. jest stroną postępowania posiadającą tytuł prawny do terenu, na którym odbywa się magazynowanie i przetwarzanie odpadów;a nadto: 4. na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. podniósł zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wskazując, iż skarżący poprzez niepoinformowanie go o postępowaniach wpadkowych poprzedzających wydanie decyzji przez organ I instancji został pozbawiony możliwości ochrony swych praw w tychże postępowaniach. Wskazując na zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 739/25 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie kluczowego, a zarazem najdalej idącego zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez jedynie fragmentaryczne, a nie kompleksowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku co do zarzutów zawartych w skardze i brak merytorycznego rozpoznania zarzutów. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można odczytać jakimi w istocie przesłankami kierował się wojewódzki sąd administracyjny oddalając skargę. Treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji uniemożliwia odtworzenie stanowiska WSA w Gliwicach w odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył swoje rozważania w istocie do około pięciu stron maszynopisu, w tym większość "rozważań" stanowi literalne przytoczenie podstaw prawnych, w tym: art. 1 p.u.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a., art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Dalej, Sąd I instancji oceniając treść decyzji Starosty [...] sprowadził swoją ocenę to stwierdzenia: "(...) odpowiada prawu – zawiera wszystkie elementy z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.", jednocześnie nie odnosząc się w żadnym stopniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Ponadto, niezrozumiała jest również ocena zarzutów skargi, bowiem Sądu I instancji stwierdził, że: "(...)" co do zasady są one nieuzasadnione a stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia". Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w rozważaniach Sądu I instancji odnaleźć odniesienia się do zarzutów skarżącego w przedmiocie: - ustalenia, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, - umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, - ustalenia, czy decyzja jest skierowana do podmiotu, który faktycznie produkuje i przetwarza odpady, - wydania decyzji w znacznej części w oparciu o dokumenty prywatne w formie oświadczeń, a nie zbadanie w sposób wymagany – przepisami prawa stanu prawnego i okoliczności faktycznych, - niewyjaśnienia, czy organ Starosta uprawniony był w toku postępowania do rozstrzygania, czy umowy z dnia 6 lutego 2009 r. i z dnia 27 lutego 2009 r. wiążą strony. Natomiast co do zarzutów: - zbadania, czy ważna jest czynność prawna polegająca na wypowiedzeniu przez J. T. umowy dzierżawy maszyn i urządzeń z dnia 27 lutego 2009 r. oraz umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 6 lutego 2009 r. oraz - ważności decyzji Starosty z dnia 31 grudnia 2015 r. Sąd I instancji wskazał wyłącznie, że: "Sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygania sporów o charakterze prywatnym" oraz "Sąd zwraca także uwagę, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r.". Wprawdzie wojewódzki sąd administracyjny odwołał się do sprawy o sygn. akt [...], jednak całkowicie pomijając, że skarżący przedłożył również inne orzeczenia sądów powszechnych w przedmiocie umowy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny końcowo wskazał, że sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając ponownie skargę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd ponownie rozpoznając skargę związany jest wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05). Wprawdzie istnieje możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, ale może to wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierająca odmienną wykładnię prawa, albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, Sąd związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez Sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego Sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ponowna kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana z uwzględnieniem ocen i spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA, prowadzi do wniosku, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa uzasadniającego jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 1705/21). Oznacza to, że roli organu odwoławczego nie można sprowadzać wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instacji. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty [...] organ odwoławczy skupił uwagę na ocenie prawidłowości tej decyzji i jednocześnie nie poczynił wystarczających, własnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłby uznać, że miało miejsce ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zasadności wniosku o zmianę wskazanej na wstępie decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. Odnotować należy, że w pierwszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium szczegółowo przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Czym innym jest jednak przedstawienie w ujęciu chronologicznych poszczególnych czynności podejmowanych przez organ I instancji i strony w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania, a czym innym przedstawienie stanu faktycznego sprawy tj. tych wszystkich okoliczności faktycznych, które odgrywają znaczenie z punktu widzenia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej o wniosku dotyczącym zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. Organ odwoławczy nie może poprzestawać na przypominaniu tego co ustalił organ I instancji lecz w treści uzasadnienia swojej decyzji powinien dać jasny wyraz temu, że niezależnie od postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, również sam przeprowadził własne postępowanie, w ramach którego poddał analizie i ocenie zgromadzony materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał ustalił stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy jest przy tym zobligowany do przestrzegania wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., a dotyczących uzasadnienia faktycznego. Nawet najbardziej rozbudowane uzasadnienie prawne, w tym zawierające liczne odwołania do orzecznictwa sądów administracyjnych czy piśmiennictwa prawniczego nie może konwalidować braków dotyczących uzasadnienia faktycznego decyzji organu odwoławczego. W tym kontekście stwierdzić należy, w ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwaga organu odwoławczego skupiona została na prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, prezentacji ustaleń poczynionych przez organ I instancji, powtórzenia stanowiska organu I instancji i przedstawionej przez ten organ argumentacji oraz własnego wywodu prawnego mającego przemawiać za prawidłowością wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zabrakło zaś przedstawienia stanu faktycznego ustalonego przez Kolegium w sposób respektujący przywołane powyżej wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone powyżej braki nabierają istotnego znaczenia w zestawieniu z tymi zarzutami odwołania, w odniesieniu do których organ odwoławczy nie zajął w istocie żadnego stanowiska. Chodzi przede wszystkim o podniesiony w odwołaniu (w uzasadnieniu odwołania) zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego adresata. Według odwołującego się adresat decyzji organu I instancji nie prowadzi działalności odlewniczej a odlewy wykonuje podmiot o nazwie Fabryka [...] sp. o. o.o. Tym samym według odwołującego skoro adresat decyzji zmieniającej nie wykonuje odlewów, to tym samym jego działalność nie generuje odpadów, które stanowić by mogły przedmiot przetwarzania. Kolegium nie odniosło się wprost do tego zarzutu, ani nie przedstawiło w zaskarżonej decyzji własnych ustaleń faktycznych, które pozwalałaby na ocenę zasadności tego zarzutu. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium ogólne stwierdzenie, że skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji i jednocześnie nie podziela sformułowanych na tym tle zarzutów odwołującego. Na konieczność ustalenia, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, czy jest skierowana do pomiotu, który faktycznie produkuje i przetwarza odpady wskazał jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego skargę Kolegium nie tylko nie odniosło się wprost do tego zagadnienia ale także nie poczyniło ustaleń faktycznych, które pozwoliłby Sądowi rozstrzygnąć to zagadnienie. Ponadto w ocenie Sądu Kolegium ponadto przedwcześnie przyjęło, za organem I instancji, że podmiot wnioskujący o wydanie decyzji zmieniającej w dalszym ciągu legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości "a zatem spełnia (...) wymogi art. 25 ust. 2" ustawy o odpadach. Najpierw zauważyć jednak należy, że Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło dlaczego kwestia tytułu prawnego do nieruchomości przy ul [...] w G. ma istotne znaczenia dla oceny zasadności wniosku o zmianę dotychczasowej decyzji. Co więcej, w zaskarżonej decyzji Kolegium nie przybliżyło ani treści pierwotnej decyzji ani nie wskazało dokładnie na czym polega istota zmiany tej decyzji. W kilku miejscach Kolegium wskazuje, że przedmiotem decyzji Starosty z dnia 29 listopada 2022 r. jest zmiana decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r zezwalającej na przetwarzanie odpadów "w sposób szczegółowo wskazany w niniejszej decyzji". Jednak tego szczegółowego wskazania w decyzji Kolegium brak. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że sentencja decyzji organu I instancji jest rozbudowana i liczy blisko cztery strony. Nie chodzi jednak o dokładne powtórzenie treści tej sentencji w decyzji organu odwoławczego lecz o przeprowadzenie rozważań, z których wynikać będzie istota tej zmiany w porównaniu z decyzją pierwotną. Zabrakło też bliższego odniesienia do treści decyzji pierwotnej. Bez wszystkich tych odniesień, wyjaśnień i rozważań nie sposób rozstrzygnąć czy Kolegium w sposób właściwy odkodowało istotę zmiany i znaczenie jakie dla tej zmiany ma kwestia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przy ul [...] w G. Odnosząc się zaś bezpośrednio do kwestii tytułu prawnego i umowy dzierżawy zawartej w dniu 6 lutego 2009 r. wskazać należy, że Kolegium, za organem I instancji, zbyt dużą wagę przypisało okoliczności, że umowa ta została zawarta na czas oznaczony i nie przewidziano w niej możliwości wcześniejszego rozwiązania. Z regulacji kodeksu cywilnego dotyczącej umowy dzierżawy wynika bowiem możliwości wypowiedzenia umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia w razie zaistnienia wskazanych przez ustawodawcę okoliczności, nawet jeżeli w umowie dzierżawy tego wprost nie przewidziano (art. 698 § 2 k.c., art. 703 k.c.) Tymczasem w uzasadnieniu Kolegium brak nawet bliższego wskazania z powołaniem na jakie okoliczności umowa dzierżawy miała zostać wypowiedziana przez skarżącego. Już choćby z tego powodu nie sposób uznać, że Kolegium w wystarczającym zakresie wyjaśniło kwestię skuteczności tego wypowiedzenia. Niczego w tym zakresie nie zmienia powołanie się na art. 199 k.c., gdyż wypowiedzenie umowy może być w zależności od okoliczności potraktowane jako czynność zachowawcza, o której mowa w art. 209 k.c. W tym zakresie brak też jakichkolwiek rozważań. W zaskarżonej decyzji zabrakło także szerszych rozważań dotyczących wyroku Sądu Okręgowego w K. [...] Wydział [...] z dnia [...] r. Skoro w uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że umowa dzierżawy z dnia 6 lutego 2009 r. nie obowiązuje, to koniecznym było odniesienie się do motywów tego stanowiska. Zgodzić się należy przy tym, że wynikająca z art. 365 k.p.c. moc wiążąca dotyczy sentencji wyroku. Nie oznacza to jednak, że Kolegium mogło już z samej zasady pominąć ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy. Przeciwnie, ustalenie przez ten Sąd faktu nieobowiązywania umowy dzierżawy nakazywało przeprowadzenie pogłębionych rozważań co do przyczyn, które skłoniły Sąd Okręgowy do zajęcia tego stanowiska. Należało przy tym rozważyć nawet przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sądowej. Niezależnie od tego w zaskarżonej decyzji zabrakło wystarczających rozważań dotyczących innych postępowań sądowych, na które wskazała strona odwołująca. Z przywołanego przez Kolegium art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach wynika konieczność legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości na której magazynowane są odpady. Nie wystarczą w tym zakresie oświadczenia wnioskodawców ani nawet powołanie się na fakt wydania pierwotnej decyzji, w uzasadnieniu której organ przyjął legitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym. W sytuacji zaś podniesienia przez skarżącego okoliczności mających świadczyć o utracie tego tytułu obowiązkiem organów, w tym Kolegium było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przy założeniu, że ciężar dowodowy spoczywa tutaj na wnioskodawcach. Kolegium nie mogło przy tym poprzestać na stwierdzeniu, że odwołujący nie przedstawił jakiegokolwiek orzeczenia mocą którego wiążąca strony umowa z dnia 6 lutego 2009 r. uznana zostałaby za nieważną. Brak takiego orzeczenia nie zwalniał organów z samodzielnego ustalenia, czy inwestor posiada wymagany tytuł prawny do nieruchomości. Wskazując na powyższe istotne braki zaakcentować należy, że Sąd nie może czynić ustaleń za organy. Ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wskazane dotychczas uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze wskazania, które wynikają z przeprowadzonych powyżej rozważań, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy szczegółowo odnieść się do zarzutów odwołania. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.