II SA/Gl 477/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi U. P., T. K. i T. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budowy trzech budynków na działce nr [...] (dawniej [...]) przy ul. [...] w S i udzielił "A" w S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. P., T. R. oraz T. K. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wznowienie postępowania pomimo, że upłynął termin do złożenia wniosku w tym zakresie przez stronę oraz braku przesłanek wznowieniowych. Nadto wydanie decyzji bez poinformowania strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz wypowiedzenia się w tym zakresie, doręczenie decyzji bez załącznika, przeprowadzenie postępowania w niepełnym zakresie, nadto zaniechanie wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. 2013r., poz. 267, ze zm. zwanej dalej k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany zamienny przewiduje obniżenie wysokości kalenicy oraz zmianę kształtu dachu, rezygnację z wcięcia w bryle budynku - poprzez podniesienie ścianki kolankowej do poziomu pełnej kondygnacji, zmianę ilości i wielkości mieszkań (na każdej kondygnacji mieszkalnej wykonano po dwa mieszkania), wykonanie w przyziemiu pomieszczeń gospodarczych oraz przejścia pomiędzy budynkami, zmianę ilości i wielkości otworów okiennych w przyziemiu i w przedsionkach oraz zmianę układu przewodów kominowych. Organ wskazał, że skarżący nie są właścicielami żadnego z wyodrębnionych lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku, są natomiast właścicielami działek o nr [...],[...] i [...]. Pomiędzy działkami skarżących, a działką inwestora znajduje się działka drogowa o nr [...] o szerokości około 12 m. Skarżący oraz inwestor posiadają udziały w prawie własności tej działki, przy czym jest ona wykorzystywana jako ciąg komunikacyjny, z którego korzystają zarówno mieszkańcy budynków zlokalizowanych przy ul. [...] jak i skarżący. Zdaniem [...]WINB skarżący w niniejszej sprawie nie posiadają interesu prawnego, a w konsekwencji nie posiadają również przymiotu strony postępowania, bowiem przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje w żaden sposób na prawa lub obowiązki współwłaścicieli działki drogowej o nr [...]. Wykonane roboty budowlane nie polegały na rozbudowie przedmiotowego budynku w stronę działek skarżących. Nadto budynek inwestora od budynków skarżących dzieli odległość około 19m, a obszar oddziaływania przedmiotowej, inwestycji nie obejmuje działek budowlanych o nr [...],[...] i [...] należących do skarżących. Organ podkreślił również, że dokonane odstępstwo przy wykonywaniu przedmiotowej inwestycji nie ogranicza w żaden sposób możliwości zabudowy działek skarżących. Tym samym nie można wykazać normy prawnej, która byłaby źródłem interesu prawnego, przemawiającą za tym by uznać, iż skarżący posiadają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do treści złożonego odwołania organ odwoławczy wskazał, że strona chcąca zaskarżyć postanowienie wznawiające postępowanie, na które nie służy zażalenie, może to uczynić wraz z odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. W przedmiotowej spawie decyzją kończącą postępowanie wznowieniowe była decyzja z dnia [...] r. o nr [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. oraz nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli reprezentowani przez fachowego pełnomocnika: U. P., T. K. i T. R. W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art.10 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego. Nadto zarzucili naruszenie art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 9 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 26 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 11 ust. 2 pkt 11 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego. Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty wskazali, że z uwagi na fakt, iż brali udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w charakterze strony, to tym bardziej przysługuje im przymiot strony w postępowaniu naprawczym. Zdaniem skarżących ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Wskazują, że zatwierdzone zmiany w projekcie zamiennym spowodują naruszenie ich uzasadnionych interesów między innymi poprzez nadmierne obciążenie istniejącej sieci uzbrojenia terenu, która nie była przewidziana dla budowy osiedla domów wielorodzinnych i może w konsekwencji doprowadzić do utrudnień w dostawach wody i odbioru ścieków z nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżących dowodem na istniejące w tym zakresie problemy jest brak podpisania umów z właścicielami lokali na działce nr [...] z RPWiK. Nadto zwiększenie liczby lokali mieszkalnych skutkować będzie zwiększeniem liczby miejsc parkingowych na lokalizację których nie ma miejsc na działce inwestora. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w przedmiocie wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego na działce nr [...] ( dawniej [...]) przy ul. [...] i ul. [...] w S., zaś decyzję organu pierwszej instancji oparto o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), który normuje kwestię wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują zagadnienia legitymacji procesowej w tzw. procedurze "naprawczej". W postępowaniu tym nie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż odnosi się on wyłącznie do strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaś przepisy procedury naprawczej nie zawierają odesłania do zastosowania tego unormowania. Zatem brak przepisu w ustawie Prawo budowlane, który regulowałby legitymację procesową uprawniającą do udziału w postępowaniu w przedmiocie wykonanych robót budowlanych w charakterze strony, prowadzi do wniosku, że w takiego typu postępowaniach należy stosować ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 573/10, LEX nr 1081794, z dnia 6 października 2010r., sygn. akt II OSK 1505/09, LEX nr 746592 oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 519/10, LEX nr 994083). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zdolność administracyjnoprawną do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przysługuje podmiotowi, który ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 1588/12, LEX nr 1218392). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak. J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006r., s. 225). Tak więc podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery w aspekcie prawa administracyjnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Z całą pewnością interes prawny w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane posiada inwestor, właściciel czy zarządca obiektu budowlanego, albowiem do nich może być skierowana stosowna decyzja. Nie jest jednakże wykluczona sytuacja, w której inne podmioty mogą legitymować się interesem prawnym uprawniającym do udziału w tym postępowaniu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że krąg stron w postępowaniu dotyczącym postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem obszaru oddziaływania. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zatem zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, a w szczególności ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością takiego podmiotu nie mają charakteru potencjalnego, ale rzeczywisty. Zupełnie inaczej jest w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że może chodzić jedynie o możliwość wpływu tego postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 k.p.a. w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być - chociaż mogą - ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Jak wynika ze skargi swój interes prawny do złożenia odwołania skarżący wywodzą z faktu bycia współwłaścicielami działki drogowej graniczącej z terenem inwestycji oraz własności działek zlokalizowanych po drugiej stronie działki drogowej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że sam fakt własności wskazanych działek nie przesądza jeszcze o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Tym niemniej organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii dotyczącej interesu prawnego skarżących. W orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a, wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2010r., sygn. akt II OSK 1373/09, dostępny: www.orzeczeniansa.gov.pl). To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Ponadto wskazać należy, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymaga, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić miejsca postojowe dla samochodów: tak dla użytkowników stałych, jak i dla przebywających czasowo, w tym i dla osób niepełnosprawnych, które muszą mieć odpowiednio większe rozmiary. Zgodnie z treścią § 19: "Odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym... nie może być mniejsza, niż: 1) 7 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie 2) 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie....". Organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentów strony w tym zakresie, dokonując przy tym jednoznacznej oceny, że nie posiada ona w niniejszej sprawie interesu prawnego. Tymczasem gdyby okazało się, że zwiększenie liczby lokali mieszkalnych pociąga za sobą konieczność wydzielenia kolejnych miejsc parkingowych na które nie ma miejsca w obrębie działki inwestora, może to skutkować na przykład koniecznością parkowania pojazdów na drodze, której współwłaścicielami są skarżący, co niewątpliwie będzie miało wpływ na sposób korzystania z ich nieruchomość. Oceniając istnienie lub brak interesu prawnego należy również pamiętać, że źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym spoza prawa budowlanego - jak np. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), czy nawet spoza szeroko rozumianego prawa administracyjnego. W szczególności interes prawny może wynikać w takim przypadku z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że skarżący nie są stroną postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Organ w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do stwierdzenia, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania a dokonane przez inwestora odstępstwo w żaden sposób nie ogranicza prawa do zabudowy działek należących do skarżących. Jednocześnie w aktach administracyjnych brak jest dokumentów zarówno z postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i pozwolenia na budowę, gdzie ustalano obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie w aktach znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, jednak nie zawiera załącznika z wykazem stron postępowania, stąd niemożliwym do zweryfikowania był podnoszony przez skarżących argument, że byli stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdzie krąg stron postępowania jest znacznie węższy niż w postępowaniu naprawczym do którego zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Tym samym organ nie dokonał analizy art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów wskazanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz powołanych wyżej przepisów prawa cywilnego. Powyższe w dalszej kolejności doprowadziło, że organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja jest tego rodzaju, że oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomości skarżących w tym działkę drogową , której są współwłaścicielami. Odnosząc się do treści powołanych przez organ orzeczeń sądów administracyjnych wskazać należy, że dotyczyły one jednak odmiennych stanów faktycznych, bowiem w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1517/13 WSA w Gliwicach strona była współposiadaczem samoistnym a nie właścicielem działki drogowej, natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 134/14 WSA w Krakowie rozbudowa budynku nie zmieniła sposobu korzystania z działki drogowej i nie wpływała na sposób wykonywania prawa własności tej działki. Wobec powyższego uznać należy, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ oceniając interes prawny skarżących weźmie pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a przede wszystkim ustali czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość strony skarżącej ( np. hałas, zintensyfikowanie natężenia ruchu, ograniczenie dojazdu) uwzględniając przy tym nie tylko odległości między budynkami ale również inne okoliczności takie jak ukształtowanie i zagospodarowanie terenu. Nadto odniesienie się do kwestii miejsc parkingowych oraz sieci uzbrojenia terenu, ustalając czy zwiększenie liczby lokali mieszkalnych oraz ewentualne zwiększenie liczby miejsc parkingowych, będzie miało wpływ na sposób dostarczania wody i odprowadzania ścieków z nieruchomości skarżących oraz czy wpłynie na możliwość korzystania przez skarżących z działki drogowej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej powyższej ustawy.