II SA/Gl 477/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej: PINB) postanowieniem z [...]r. [...]r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na K.C., sprawcę samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu bez wymaganego pozwolenia budowli - zbiornika wodnego (stawu) w sąsiedztwie drogi krajowej [...] w miejscowości P. na [...] km, obowiązek przedłożenia do [...] r. następujących dokumentów: 1/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ewid. [...] w P., 2/ projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, sporządzony na aktualnej mapie, (Obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób doprowadzenia i odprowadzania wód, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1, obszarem oddziaływania), 3/ czterech egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (w tym właścicieli: drogi krajowej [...] , linii telefonii światłowodowej, wodociągu o 160, cieku wodnego oraz pozwolenie wodno-prawne), sporządzonego przez osobę legitymującą się uprawnieniami do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (do projektowania bez ograniczeń) oraz zaświadczeniem o wpisie na listę, wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu. Następnie PINB decyzją z [...] r. nr [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. nakazał inwestorowi rozbiórkę wybudowanego zbiornika wodnego (stawu) ze względu na to, że zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów. Rozstrzygnięcie to oraz postanowienie PINB z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) utrzymał w mocy decyzją z [...]r. Strona podjęła próbę weryfikacji tej decyzji, zakończoną odmową stwierdzenia nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Rozstrzygnięcie to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1550/13 , a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1405/14. W ramach tego postępowania doszło do stwierdzenia nieważności tej decyzji w części utrzymującej w mocy postanowienie PINB z [...]r. (decyzja GINB z [...]r.) ze względu na to, że na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. nie służy zażalenie i organ stopnia wyższego utrzymując je w mocy, w wyniku wniesionego zażalenia, w sposób rażący naruszył prawo. Po wniesieniu skargi przez K.C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 158/16 uchylił, z przyczyn procesowych, decyzję [...]WINB z [...]r., podzielając pogląd organów orzekających w sprawie co tego, że rzeczony zbiornik wodny (staw) stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 pr. bud. i stąd znajdują do niego zastosowanie przepisy art. 48 pr. bud. Przed ponownym rozpatrzeniem sprawy [...]WINB podjął czynności wyjaśniające, zlecając m.in. PINB przeprowadzenie oględzin wraz ze sporządzeniem dokumentacji fotograficznej. Jak ustalono, staw ma wały, koronę, skarpy, a jego brzegi są wyłożone płytami betonowymi. Decyzją z [...] [...]WINB postanowił utrzymać w całości w mocy decyzję [...] r., podzielając stanowisko organu I instancji co do zaistnienia samowoli budowlanej, do której znajduje zastosowanie art. 48 pr. bud. W skardze z [...]r. K.C. (dalej: skarżący) podnosi następujące zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, w tym: 1/ art 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, 2/ art 28 k.p.a. ze względu na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, 3/ art 107 k.p.a. poprzez antydatowanie decyzji - decyzja została opatrzona datą odmienną od daty jej podpisania, 4/ art. 48 ust 1 pr. bud. poprzez uznanie, że wykonanie zbiornika wodnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, 5/ art. 48 ust 2 pr. bud. poprzez uznanie prawidłowości postanowienia nie posiadającego wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa materialnego, 6/ art. 50 i 51 pr. bud. wobec tego, że po upływie ważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane organ wydał merytoryczną decyzję. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi precyzuje ww. zarzuty w szczególności wskazując na zmianę trybu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, które wcześniej toczyło się na podstawie art. 50-51 pr. bud. Zdaniem skarżącego, upływ dwumiesięcznego terminu ważności postanowienia i niewydanie w tym czasie jednej z decyzji wskazanych w art. 51 pr. bud. skutkuje koniecznością umorzenia postępowania. Natomiast organy tego nie uczyniły, przechodząc do procedury określonej w art. 48 pr. bud. Zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie było nieuprawnione, bowiem wykonanie zbiornika wodnego, należącego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie stanowi budowy (są to roboty budowlane inne niż budowa) i tym samym nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. Ponadto, zdaniem skarżącego, postanowienie PINB z [...]r. nie zawierało wszystkich elementów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pr. bud. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze. Wyjaśnił m.in., że decyzja nie była "antydatowana", gdyż została podpisana faktycznie [...]r., zaś [...]r. to data jej wysyłki. Krąg stron postępowania ustalono prawidłowo, przy czym obowiązek doręczenia decyzji dwu organom (PINB oraz Staroście Powiatu [...]) wynika z przepisów prawa, natomiast GDDKiA jest zarządcą drogi krajowej [...]. Zastosowanie trybu postępowania określonego w art. 48 pr. bud. było uzasadnione ze względu na charakter inwestycji, polegającej na budowie zbiornika wodnego, a nie na jego remoncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Przedmiotowa sprawa, co należy w pierwszym rzędzie podkreślić, była rozpatrywana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: pr. bud.) wobec przyjęcia przez tut. Sąd w wyroku z 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 158/16, iż mamy do czynienia z obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego pozwolenia. Ocena prawna Sądu wyrażona w ww. wyroku wiąże nie tylko organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, ale także skład orzekający Sądu rozpatrujący skargę w takiej sprawie. Pogląd taki (co do samowoli budowlanej z art. 48 pr. bud.) potwierdzają również decyzje zapadłe w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce (decyzja [...]WINB z [...]., który odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce z [...]r. i utrzymująca ją w mocy decyzja GINB z [...]r.) oraz wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/13, oddalający skargę w części dotyczącej nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie wyjaśniające uzasadnia przyjęcie następujących ustaleń: Po pierwsze – skarżący wykonał roboty ziemne polegające na: usypaniu grobli ziemnych, przemieszczeniu mas ziemnych w celu profilowania skarp, wykopach w celu obniżeniu poziomu terenu dla formowania czaszy budowli. Doszło tym samym do wybudowania zbiornika wodnego (stawu). Po drugie - przedmiotowy zbiornik wodny (staw) stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 pr. bud. (budowla to obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. budowle ziemne, budowle hydrotechniczne oraz zbiorniki). Tym samym jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 pr. bud. (obiekt budowlany to budynek bądź budowla albo obiekt małej architektury – art. 3 pkt. 1 pr. bud.) Po trzecie – inwestycja była realizowana bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę i stanowi tzw. samowolą budowlaną w świetle aktualnie obowiązującego przepisu art. 48 pr. bud. Z art. 29 ust. 2 pkt. 9 w wersji na dzień wydania decyzji o rozbiórce wynikało, iż budowa i przebudowa stawów hodowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 6 ust.. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) , do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe (ustawa weszła wżycie od 1 stycznia 2016 r.). Zatem mimo tego, iż budowa zbiorników wodnych została wyłączona z obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę i wystarczy dokonanie w tym zakresie zgłoszenia, to postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 48 pr. bud. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że nawet gdyby wymagane było tylko zgłoszenie, to zastosowanie znalazłaby analogiczne postępowanie regulowane art. 49b pr. bud. i brak możliwości legalizacji bądź też niewykonanie przez sprawcę samowoli budowalnej nałożonych postanowieniem obowiązków, warunkujących legalizację robót, skutkowałoby wydaniem nakazu rozbiórki. Po czwarte – procedura poprzedzająca nakaz rozbiórki z art. 48 ust. 1 pr. bud. wymaga podjęcia działań zmierzających do legalizacji samowoli, o ile będzie to zgodne z wymogami zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. Postanowienie PINB z [...]r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud., początkujące te działania, rzeczywiście, tak jak twierdzi skarżący, nie w pełni odpowiadało wymogom określonym we wskazanych przepisach. Jednakże nie miało to żadnego znaczenia dla sprawy, bowiem i tak i tak nie zostało wykonane, co uniemożliwiło prowadzenie dalszej procedury legalizacyjnej. Nie jest zatem zasadny zarzut wiążący ewentualną wadliwość decyzji o rozbiórce z uchybieniami, jakimi było obarczone postanowienie. Po piąte- nie można podzielić poglądu skarżącego, że wykonane roboty nie stanowiły budowy, a jedynie remont, rekultywację czy odtworzenie istniejącego wcześniej zbiornika wodnego. Zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają tego, że wcześniej był w tym miejscu staw. Jak wynika ze zdjęć wykonanych podczas oględzin w dniu [...]r. oraz z ustaleń zawartych w protokole z dnia [...]r. niewątpliwie skarżący wykonał roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, przesunięciu mas ziemi, obniżeniu i pogłębieniu terenu, które stanowią budowę ziemnego zbiornika wodnego - stawu, wymagającego pozwolenia na budowę. Potwierdzają to także znajdujące się w aktach dokumentu między innymi z kserokopia map dokumentujących budowę sieci wodociągowej wykonana w latach [...] na których brak jest stawu na działce nr [...] w P., dokumentacja budowlana - powykonawcza, (przedłożona przez [...]w dniu [...]. podczas rozprawy administracyjnej) zatwierdzona decyzją Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] ., udzielająca pozwolenia na budowę linii światłowodowej odcinek II, zlokalizowanej w części na działce nr [...] , z której wynika iż, na działce nr [...] brak jest zabezpieczenia dla światłowodu, co wskazuje iż w okresie realizacji światłowodu w tej części działki nie był zlokalizowany staw oraz pismo z dnia [...]., Starostwa Powiatowego w G., informującego organ powiatowy, że robota geodezyjna zgłoszona pod nr [...]w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. obejmowała zamianę sposobu użytkowania działki nr [...] , obręb: P., w wyniku której na przedmiotowej działce została dokona zmiana sposobu użytku gruntowego z ŁV (łąka klasy V) na Wsr (grunty pod stawami) w części opisowej operatu ewidencyjnego oraz na mapie ewidencyjnej. W świetle powyższych ustaleń Sąd nie mógł podzielić zarzutów podnoszonych w skardze, tak dotyczących naruszeń prawa procesowego, ze względu na wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz prawidłowe ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, jak i prawa materialnego wobec prawidłowego zakwalifikowania prowadzonych robót i zastosowania właściwej podstawy prawnej do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro Skarżący nie podjął działań zmierzających do legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego i tym samym procedura legalizacyjna nie przyniosła rezultatu, znajduje uzasadnienie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud.