II SA/Gl 483/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 i § 21 ust. 2 zaskarżonej uchwały w całości oraz § 21 ust.1 w zakresie zobowiązania właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji. Pismem z dnia 27 stycznia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim , działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zaskarżył część regulacji prawnych zawartych w załączniku do uchwały Rady Gminy Lubomia Nr XXVIII/174/2012 z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubomia - dalej określanej jako regulamin. W skardze zakwestionowane zostały przepisy § 4 ust. 1, § 5 oraz § 21 regulaminu. Zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu "właściciele nieruchomości położonych bezpośrednio wzdłuż chodników mają obowiązek ich zabezpieczenia poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń". Stosownie do § 5 "właściciele nieruchomości zobowiązani są do usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się". Z kolei w świetle § 21 ust. 1 regulaminu "w celu zapobiegania powstawaniu chorób zakaźnych przenoszonych na ludzi i zwierzęta przez szczury i myszy w przypadku ich występowania na posesjach zobowiązuje się właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji na terenie posesji dwukrotnie w ciągu roku: w pierwszym terminie w miesiącach marzec-kwiecień, w drugim terminie w miesiącach listopad grudzień, w ilości i według instrukcji stosowania danego preparatu, dodatkowo dla każdej nieruchomości w przypadku pojawienia się gryzoni". Stosownie do ust. 2 tego paragrafu regulaminu "właściciele wszystkich nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku zaszczurzenia stwierdzonego w obrębie nieruchomości". Prokurator zarzucił naruszenie wskazanymi przepisami regulaminu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b i pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz.1399 ze zm.) – dalej zwanej u.u.cz.p.g. oraz § 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908)poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. W skardze Prokurator nie uzasadnił bliżej w czym dopatruje się rażącego naruszenia przepisem § 4 ust. 1 regulaminu wskazanych wyżej przepisów ograniczając się jedynie do przytoczenia szczegółowego brzmienia art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 594 ze zm.) – dalej zwanej u.s.g. . Szerzej natomiast organ ochrony prawnej uzasadnił brak podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków (§ 5 regulaminu) oraz nałożonego na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania deratyzacji ( § 21 regulaminu). W przypadku pierwszego z tych obowiązków Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.u.cz.p.g. zezwala jedynie na wprowadzenie obowiązku uprzątania przez właścicieli śniegu i lodu wyłącznie z części ich nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, do których nie należą dachy i gzymsy budynków. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ustawy upoważnia radę gminy tylko do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a nie do nakładania obowiązku przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości, jak to uczyniła Rada Gminy Lubomia. W konsekwencji zdaniem Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim należało przyjąć, że wskazane przez niego przepisy regulaminu wydane zostały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i nie spełniają konstytucyjnych przesłanek, jakim powinien podlegać podustawowy akt normatywny wykonawczy. Dodał także, że przepisy te nie tylko są niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 8 u.u.cz.p.g., ale także art. 2 Konstytucji i § 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa R.M. w sprawie zasad techniki prawodawczej, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym sprzeczny z przepisami ustawowymi wydany przez organ władzy wykonawczej. W odpowiedzi na skargę, podpisanej na wezwanie Sądu przez Wójta Gminy Lubomia, wniesiono jej oddalenie. Odnosząc się do zakwestionowanego przez Prokuratora przepisu § 4 ust. 1 regulaminu wskazano na przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p.g., w którym zawarty został skierowany do właścicieli nieruchomości nakaz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (...) dowodząc, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zobowiązał organ stanowiący gminy do wprowadzenia takiego obowiązku także do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w stosunku do § 5 regulaminu Rada stwierdziła, że co prawda sople lodowe i nawisy śniegu nie zostały wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ani w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p.g. to jednak "są one niczym innym jak zalegającym lodem i śniegiem z tym, że nie znajdują się one bezpośrednio na chodniku, ale nad tym chodnikiem". Następie wywiodła, że w odniesieniu do tego obowiązku należało wziąć pod uwagę także definicję pasa drogowego drogi publicznej zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 260 ze zm.), która zalicza do pasa drogowego także przestrzeń nad jego powierzchnią. W konsekwencji aczkolwiek dachy i gzymsy budynków znajdujące się nad chodnikami nie stanowią miejsc przeznaczonych do użytku publicznego to zalegający na nich śnieg i lód znajdują się w przestrzeni drogi publicznej przeznaczonej dla ruchu pieszego. W przedmiotowej kwestii Rada zwróciła także uwagę, że obowiązek usuwania przez właścicieli śniegu z dachów ich budynków wywieść należy także z przepisu art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 1409 ze zm.) nakazującego dbałość o należyty stan techniczny obiektów budowlanych i niedopuszczanie do obciążania ich konstrukcji. W ocenie Rady Gminy Lubomia niezasadny był także zarzut skierowany pod adresem § 21 regulaminu związany z delegowaniem obowiązku deratyzacji na inny podmiot. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa co prawda wprost podmiotu, który winien przeprowadzać deratyzację na terenach prywatnych to jednak obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację obowiązków określonych w regulaminie. Wskazała także, że nietrafnym było powoływanie się w skardze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, bowiem poruszana w tym wyroku kwestia dotyczyła delegowania obowiązku wyznaczania obszaru i terminów deratyzacji na Wójta Gminy. Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując zarzuty skargi podniesione w stosunku do § 5 oraz § 21 regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.u.cz.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie stanowi zaś akt prawa miejscowego, z zatem jego legalność podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało częściową zasadność zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w sentencji wyroku zapisów regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy Lubomia. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W przypadku aktów prawa miejscowego ustanawianych przez radę gminy mają one formę uchwał (art. 41 ust. 1 cyt. ustawy). W skardze Prokuratora z pewnością przez niedopatrzenie błędnie wskazano, że zaskarżona uchwała podjęta została przez organ władzy wykonawczej oczywistym jest bowiem, że rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Wskazane wyżej upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego zostało udzielone radom gmin przepisem art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) w zakresie dotyczącym obowiązku przyjmowania regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca zamieścił zamknięty katalog kwestii, które winny zostać uregulowane w takim regulaminie. W powołanym w skardze art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tustawy nakazano radom gmin określenie w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z przepisem tym koresponduje przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p.g., którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest przy tym obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Porównanie obu przepisów nie pozostawia wątpliwości, że regulują one różne kwestie związane z utrzymaniem czystości porządku przez właścicieli nieruchomości. Pierwszy z tych przepisów odnosi się bowiem do obowiązku uprzątania przez nich błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części ich nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Drugi zaś dotyczy tego samego rodzaju obowiązków tyle, że nałożonych na właścicieli nieruchomości bezpośrednio przyległych do takich chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, a zatem nie stanowiących ich własności . W praktyce części nieruchomości przeznaczone do użytku publicznego na ogół służą do obsługi ruchu pieszego podobnie jak chodniki położone wzdłuż nieruchomości stanowiące wydzielone części dróg publicznych, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Odnosząc te dwie regulacje do zakwestionowanego w skardze (aczkolwiek bez bliższego uzasadnienia) treści § 4 regulaminu nie może ulegać wątpliwości, że Rada Gminy Lubomia w ust. 2 i 3 tego paragrafu uregulowała zasady, jakimi mają się kierować właściciele nieruchomości uprzątając błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.u.cz.p.g. W przypadku przepisu § 4 ust. 1 regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości położonych bezpośrednio wzdłuż chodników obowiązek ich zabezpieczenia poprzez usunięcie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń Rada nie wskazała w sposób precyzyjny czy tego rodzaju obowiązek należy odnieść do części nieruchomości tych właścicieli położonych bezpośrednio wzdłuż chodników i przeznaczonych do użytku publicznego czy też dotyczy on uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników przyległych do ich nieruchomości. Mając na uwadze treść art. 4ust. 2 pkt 1 lit b u.u.cz.p.g. należy przyjąć, że analizowanemu przepisowi należy przypisać pierwsze z tych znaczeń. Konieczność przeprowadzenia wykładni omawianego przepisu gminnego nie może zaś prowadzić wniosku, że winno to skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Dodać trzeba, że także uznanie, iż obowiązki właścicieli wskazane w § 4 ust. 1 regulaminu pokrywają się w części z obowiązkami nałożonymi na nich wprost przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy także automatycznie nie pociąga za sobą konieczności stwierdzenia nieważności analizowanego przepisu gminnego. Wprawdzie stosownie do § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń to jednak w przekonaniu składu orzekającego naruszenie tej zasady prawidłowej legislacji nie pociąga za sobą automatycznie skutku w postaci nieważności takiego przepisu. Regulamin podobnie jak inne akty prawa miejscowego przeznaczony jest bowiem do ogólnego stosowania w gminie i stąd zamieszczenie w regulaminie norm o charakterze informacyjno - instrukcyjnym stanowiących częściowe powtórzenie unormowań ustawowych przyczynić się może do większej przejrzystości przyjętej uchwały i ułatwić jej interpretację. W konsekwencji Sąd stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 regulaminu. Odmiennie sytuacja przedstawia się natomiast w przypadku przepisu § 5 regulaminu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się. Tego rodzaju regulacja nie znajduje bowiem oparcia w przepisach ustawy, gdyż ustawodawca nie upoważnił rad gmin do tego aby w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nakładały na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów ich budynków. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę upoważnienia takiego nie można wyprowadzić z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.u.cz.p.g. bowiem jest w nim mowa jedynie o terenach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Nieuprawnione jest także doszukiwanie się takiego umocowania w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p.g. w zw. z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Analizując zakres upoważnienia udzielonego radom gmin w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. mieć trzeba na uwadze, że organy ustanawiające przepisy prawa miejscowego nie mogą tego upoważnienia ani zawężać, ani przekraczać. Generalnie przyjdzie wskazać, że lokalny prawodawca w akcie prawa miejscowego winien zamieszczać z jednej strony przepisy regulujące wszystkie kwestie, które zostały wskazane w ustawie upoważniającej, ale też tylko te kwestie, które zostały w tej ustawie wskazane. Zasadę tę wyprowadzić należy nie tylko z art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale także z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zwłaszcza mieć należy tutaj na uwadze ostatnio wymieniony przepis ustawy zasadniczej stanowiący, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego przepisu wynika bowiem konieczność przestrzegania przez organ ustanawiający akt prawa miejscowego zakresu delegacji ustawowej, aczkolwiek nie tak ściśle określonego, jak w przypadku rozporządzeń wykonawczych wskazanych w art. 92 Konstytucji. W konsekwencji unormowania zamieszczone w aktach prawa miejscowego wykraczające poza granice upoważnień zawartych w ustawie należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu administracyjnego należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Trafnie zatem Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim domagał się stwierdzenia nieważności § 5 regulaminu. Odwołując się do wyżej przeprowadzonej argumentacji zgodzić się należy także ze stanowiskiem Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim, że u.u.cz.p.g. nie zawiera przepisu upoważniającego radę gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania deratyzacji. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.cz.p.g. w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rada Gminy Lubomia winna była bowiem jedynie wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i wskazać terminy jej przeprowadzenia. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że Rada Gminy Lubomia przekroczyła granice zakresu udzielonego jej upoważnienia poprzez zamieszczenie w § 21 ust. 1 regulaminu zobowiązania właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji na ich posesjach. Na uwzględnienie nie zasługiwało natomiast żądanie stwierdzenia nieważności całego § 21 regulaminu, bowiem Rada określiła w nim zarówno obszar obowiązkowej deratyzacji obejmujący wszystkie posesje na terenie gminy, jak i terminy jej przeprowadzania. Wskazać też przyjdzie, że stwierdzenie nieważności całego § 21 regulaminu pociągnęłoby za sobą konieczność stwierdzenia nieważności całego regulaminu, bowiem pominięte zostałyby w nim uregulowania wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. W konsekwencji Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1 zaskarżonego regulaminu jedynie w zakresie dotyczącym zobowiązania właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji. Podkreślić przy tym należy, że nałożenie obowiązku przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości narusza przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 947 ze zm.). W tym przepisie obowiązek zwalczania gryzoni nałożony został bowiem nie tylko na właścicieli, ale także posiadaczy lub zarządzających nieruchomością. Ze wskazanych wyżej względów skarga musiała odnieść skutek jedynie w odniesieniu do przepisów regulaminu wskazanych w sentencji wyroku wydanego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.