II SA/Gl 485/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M.J., D.W., A.W., M.W., R.W., M.J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 lutego 2024 r. nr IFXIII.7821.2.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Prezydent Miasta B. realizujący zadania z zakresu administracji rządowej (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. Nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. z [...] r., poz. [...] z późn. zm., dalej: specustawa drogowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w B. dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa dróg gminnych ulicy [...] i ulicy [...] w B." wskazując, iż inwestycja zlokalizowana będzie na następujących nieruchomościach: Gmina B., obręb [...]: [...]. W decyzji ustalono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (pkt I decyzji), określono linie rozgraniczające teren, w tym określono granice pasów drogowych innych dróg publicznych, poprzez ich oznaczenie na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji (pkt II), ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt III) oraz nałożono obowiązki na inwestora dotyczące m.in. zapewnienia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej i regulacji stosunków wodnych oraz ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas oraz przed zanieczyszczeniami powietrza, gleby i wody (pkt IV). Ponadto zatwierdzono podział nieruchomości o wskazanych w decyzji numerach (pkt V, załącznik nr 2 do decyzji), oznaczono nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Gminy B. (pkt VI), zatwierdzono projekt budowlany (załącznik nr 3 do decyzji) oraz określono zakres inwestycji (pkt VII), a także dokonano innych ustaleń dotyczące jej realizacji (pkt VIII). Wymieniono obowiązki: budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, budowy lub przebudowy zjazdów (pkt IX), dokonano ustaleń w zakresie terenów wód płynących i terenów linii kolejowych (pkt X). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt XI), określono termin i tryb wydania nieruchomości (pkt XII) oraz zasady postępowania odszkodowawczego (pkt XIII). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek Miejskiego Zarządu Dróg o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla opisanego na wstępie zadania, wpłynął do organu w dniu [...] r. Do wniosku przedłożono: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany podział nieruchomości, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, cztery egzemplarze projektu budowalnego, opinie: Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r., znak [...], Prezydenta Miasta B. z dnia 27 stycznia 2020 r. znak [...], Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia 12 lutego 2020 r. znak [...], Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 stycznia 2020 r. znak [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 kwietnia 2020 r. znak [...], Powiatowej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych z dnia 25 listopada 2019 r. znak [...], Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia 18 grudnia 2020 r. znak [...], z narady koordynacyjnej w Wydziale Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w B. w dniach 10-24 luty 2020 r. znak [...], a także decyzję Prezydenta Miasta B. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 14 grudnia 2020 r. znak [...], decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w K. - pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] Wypełniając dyspozycje art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, organ o wszczęciu postępowania zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych pismem z dnia [...] r. na adres wskazany w ewidencji gruntów. Pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia. W dniu [...] uwagi w sprawie przedstawili: M. J., M. J., A. W., D. W., M. W., R. W. (dalej: Skarżący), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika. Pismami z dnia 17 czerwca 2021 r. i 1 lipca 2021 r. Wnioskodawca odniósł się do wniesionych uwag. Dalej organ wyjaśnił, iż spełnienie przez Wnioskodawcę warunków określonych w specustawie drogowej obliguje organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ dokonuje oceny prawnej dopuszczalności inwestycji będąc związany wnioskiem inwestora, nie jest natomiast uprawniony do badania przebiegu trasy i rozwiązań projektowych inwestycji. Nadto organ nie może dokonać zmian w przedłożonym projekcie budowlanym, o ile takiej woli nie wyraził Wnioskodawca, jak również nie mógł zobowiązać Wnioskodawcy do zmiany projektu, o ile ten był zgodny z obowiązującymi przepisami technicznymi. W końcowej części uzasadnienia organ uzasadnił nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli obecnie Skarżący – współwłaściciele działki o nr ewid. [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie zapisów obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że prowadzenie postępowania w trybie ustawy specustawy drogowej stanowi szczególne naruszenie prawa w kwalifikacji przedmiotowej inwestycji, ponieważ narusza ustalenia planu miejscowego, gdyż inwestycja drogowa prowadzona jest w terenach zieleni parkowej i terenów zielonych z pominięciem, przekroczeniem linii rozgraniczających wyznaczonego pasa drogowego jednostki [...]. Ponadto procedowane zadanie inwestycyjne narusza teren między innymi działki nr ewid. [...], który nie jest objęty planem miejscowym i nie był objęty warunkami zabudowy rozbudowy ulic, gdyż inwestycja znacząco oddziałuje na ww. teren pod względem np. oddziaływania hałasu. Zaznaczyli, że parametry rozbudowywanych ulic nie są przeznaczone wyłącznie dla ruchu rowerowego i ruchu zmotoryzowanego obsługujące ww. działkę i jej sąsiedztwo zabudowane domami jednorodzinnymi, które nie jest objęte planem miejscowym. Podnieśli również, że inwestycja prowadzona w trybie specustawy drogowej nie jest zasadna, gdyż nie stanowi "wyższego celu publicznego", nie będzie komunikować newralgicznych miejsc, brak dużej potrzeby publicznej, żeby ograniczać prawa własności prywatnej, nadto inwestycja jest zlokalizowana na terenie otuliny Parku Krajobrazowego B.. Podtrzymali także zastrzeżenia zawarte w piśmie do organu z dnia [...] r., w którym zgłosili konieczność wyłączenia się organu od zajmowania się postępowaniem z wniosku Miejskiego Zarządcy Dróg w B., bowiem istnieją poważne wątpliwości co do bezstronności orzekania jednej jednostki organizacyjnej miasta B. w stosunku do innej jednostki organizacyjnej miasta B.. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 2 lutego 2024 r., nr IFXIII.7821.2.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej: 1. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji znajdujący się na pierwszej stronie, w wierszach 23-25, licząc od dołu strony, zapis w brzmieniu; "na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w B. [...] B., ul. [...]" i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "na rzecz Prezydenta Miasta B., reprezentowanego przez pełnomocnika W. W.", 2. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, zapis znajdujący się na pierwszej stronie, w wierszach 16 i 17, licząc od dołu strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "[...]", 3. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na drugiej stronie zapis punktu II.2.2. i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "Gmina B., Obręb [...] : [...], 4. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na czwartej stronie zapis wiersza 7 licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu; "Gmina B., obręb [...]; [...]"; 5. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na ósmej stronie zapis punktu XII.1 i XII.2 i orzekł w tym zakresie, przez ustalenie zapisu stanowiącego nową treść pkt XII.1 i XII.2.: "XI.1. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. XI.2. Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 3 specustawy drogowej decyzja ta zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych oraz uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy." 6. uchylił załącznik nr 2 do decyzji w zakresie mapy z projektem podziału nieruchomości o nr ewid. działki [...] położonej w m. B. obręb [...], przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. w dniu 17 kwietnia 2020 r., znak [...], i orzekł w tym zakresie przez zatwierdzenie mapy z projektem podziału nieruchomości o nr ewid. działki [...] położonej w m. B. obręb [...] przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. w dniu 12 marca 2021 r., znak [...], stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, 7. uchylił: rysunek 2a - mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz przedstawiającą istniejące uzbrojenie terenu w zakresie nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...] oraz [...] (gmina B., obręb [...]) stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji oraz rysunek 2a – "Projekt Zagospodarowania Terenu ul. [...]", w zakresie nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...] (gmina B., obręb [...]), stanowiący część zatwierdzonego decyzją Projektu Budowlanego i orzekł w tym zakresie przez zatwierdzenie: rysunku 2a - mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz przedstawiająca istniejące uzbrojenie terenu (arkusz 2a) stanowiąca załącznik nr 2 do niniejszej decyzji oraz rysunku 2a - "Projekt Zagospodarowania Terenu" (arkusz 2a) stanowiący załącznik nr 3 do niniejszej decyzji. W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy wskazaną powyżej decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przywołał normatywną podstawę rozstrzygnięcia. Zwrócił również uwagę na czynności przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego: Pismami z dnia 14 czerwca 2022 r. oraz z dnia 1 września 2022 r. Wojewoda wezwał Inwestora do wypowiedzenia się czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji planowanej inwestycji polegającej na zmianie przebiegu drogi oraz do zajęcia stanowiska w kwestii poruszonej w odwołaniu. Inwestor udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie w piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. Wojewoda wezwał Prezydenta Miasta B. do złożenia wyjaśnień w zakresie rozbieżności pomiędzy złożonym wnioskiem a treścią wydanego rozstrzygnięcia oraz dostarczenia oryginałów lub uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem kopii opinii oraz decyzji znajdujących się w aktach sprawy. Pismem z dnia [...]r. udzielono stosownych wyjaśnień oraz przedłożono uwierzytelnione kopie dokumentów. Pismem z dnia [...]r. Wojewoda wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie złożonego wniosku, w tym wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią wniosku a mapą z proponowanym przebiegiem drogi oraz dokonania korekty mapy w zakresie wyodrębnienia obszaru stanowiącego tereny wód płynących. Pismem z dnia [...]r. Inwestor udzielił odpowiedzi. Pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. Wojewoda wezwał Inwestora do przedłożenia skorygowanych załączników graficznych. Dokumenty zostały przedłożone częściowo przy piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia 26 września 2023 r. Wojewoda wezwał Inwestora do przedłożenia brakującego arkusza zamiennego mapy z proponowanym przebiegiem oraz do złożenia wyjaśnień w zakresie podziału działki [...]. Odpowiedź została udzielona przez Inwestora w piśmie z dnia 6 października 2023 r. Pismem z dnia 9 listopada 2023 r. Wojewoda wezwał Inwestora do przedłożenia projektu podziału nieruchomości o nr ewid. [...], uwzględniającej numery działek powstałe w wyniku podziału, tj. [...] (Tp) oraz [...] (pozostała część nieruchomości). Projekt podziału został przedłożony przy piśmie z dnia [...]r. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego Wojewoda uznał, że złożony przez Inwestora wniosek jest kompletny i zawiera elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d specustawy drogowej, podobnie przedłożona dokumentacja, następnie uzupełniona, jest kompletna i zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy dopatrzył się jednak nieprawidłowości związanych z przebiegiem postępowania przed organem pierwszej instancji. Z zastrzeżeniem stwierdzonych uchybień, decyzja w ocenie Wojewody czyni zadość wymaganiom z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W odniesieniu do dokonanej korekty reformatoryjnej (pkt I – VII decyzji): - pkt I – po przywołaniu art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), Wojewoda wskazał, iż Miejski Zarząd Dróg w B. został utworzony na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Miejski Zarząd Dróg w B.. Zadania tej jednostki zostały określone w statucie nadanym uchwałą nr [...]z dnia [...] r., a zgodnie z § 3 ust. 2 tiret trzeci tej uchwały przedmiotem jego podstawowej działalności jest wykonywanie obowiązków zarządcy drogi określonych w ustawie o drogach publicznych, a w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Zdaniem Wojewody wniosek powinien być skonstruowany w ten sposób, że jako inwestor - zarządca drogi powinien zostać wskazany Prezydent Miasta, w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B., jednak uwzględniając przywołane przepisy i zapisy ww. uchwał stwierdził, że wskazanie jako inwestora Miejskiego Zarządu Dróg nie stanowi naruszenia skutkującego koniecznością uchylenia decyzji w całości, a wystarczająca jest korekta decyzji dokonana w pkt I sentencji; - pkt II – zakresem inwestycji nie została objęta działka o nr [...], natomiast działka [...] stanowi błąd pisarski, odnośnie którego Wojewoda orzekł o prawidłowym numerze, tj. wskazał działkę o numerze [...]; - pkt III – Wojewoda zwrócił uwagę, że organ wymienił w liniach rozgraniczających pas drogowy projektowanej drogi gminnej nieruchomości, które Inwestor wskazał we wniosku do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt. 8. Wyjaśnił, że nieruchomości wskazane do ograniczenia w korzystaniu podlegają ograniczeniu jedynie w związku z realizacją robót towarzyszących inwestycji głównej. Wojewoda orzekł zatem o prawidłowych numerach nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających pas drogowy. Uwzględnił również korektę co do omyłkowo wskazanej działki [...], zamiast prawidłowo [...], a także działki nieobjętej wnioskiem o nr [...]; - pkt IV – wobec ustalenia, że działka nr [...]stanowi własność gminy B. zatem błędnie została wskazana do przejęcie na rzecz tego samego podmiotu, Wojewoda dokonał korekty tego zapisu; - pkt V – Wojewoda wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji niezasadnie zawarł w decyzji termin opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, gdy w przypadku przedmiotowej inwestycji nie występuje zajęcie budynków, lokali i innych pomieszczeń, dlatego też nie należało wskazywać takiego warunku w decyzji; - pkt VI – w złożonej korekcie wniosku, dokonano zmiany numerów działek powstałych po podziale działki pierwotnej nr [...] wskazując, że oznaczenie działek powstałych w wyniku podziału to [...]. Z uwagi na to, że załączniki graficzne stanowią integralną część decyzji Wojewoda uchylił zatwierdzony (błędny) projekt podziału działki oraz zatwierdził właściwą mapę z projektem podziału nieruchomości o nr ewid. działki [...] przyjętą do zasobu w dniu 12 marca 2021 r., znak [...]; - pkt VII – mając na uwadze dokonaną w trakcie postępowania odwoławczego korektę wniosku oraz składane wyjaśnienia Wojewoda uchylił załączniki graficzne, odpowiednio do zakresu wprowadzonych zmian oraz zatwierdził w to miejsce aktualne załączniki graficzne. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda wskazał, iż wystąpił do Inwestora o zajęcie stanowiska oraz przytoczył odpowiedź przedstawioną w piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. Wojewoda podzielił stanowisko Inwestora co do niestosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku realizowania inwestycji na podstawie specustawy drogowej, powołując treść art. 11i ust. 2 specustawy drogowej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zatwierdzające projekty podziałów nieruchomości. Podkreślił rownież, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa organ administracji publicznej jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Wojewody w sprawie nie zachodzą przesłanki do wyłączenia organu od załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stanowisko to zostało poparte orzeczeniami sądów administracyjnych. Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnieśli względem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia zapisów obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących przedstawił argumentację jak w treści wniesionego odwołania. Ponadto zaznaczył, że organ odwoławczy zamiast dokonać uchylenia zaskarżonej decyzji w związku ze stwierdzeniem naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji wydał decyzję reformatoryjną, mimo że dokonał znaczących zmian w decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może ingerować w uprzednie ustalenia planu miejscowego i niekonieczne musi być z nim zgodna. W kwestii zarzutu naruszenia art. 138 k.p.a. wskazał, iż w przypadku, gdy organ działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Ponadto zgodnie z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W dniu [...]r. do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżących, w którym podniesiono w uzupełnieniu skargi, Iż jednostki budżetowe jak Miejski Zarząd Ulic i Mostów nie mogą być stroną postępowania administracyjnego, wobec czego objęte skargą decyzje zostały wydane względem podmiotu niebędącego stroną postępowania, nieposiadającego samodzielnej zdolności do czynności prawnych, w szczególności przekraczających zwykły zakres czynności, co jest przesłanką do unieważnienia zaskarżonych decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się opisana powyżej decyzja Wojewody w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, przy uwzględnieniu treści art. 31 specustawy drogowej, uzasadnia uwzględnienie skargi. Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do treści art. 11a ust. 1 tej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi (art. 11b ust. 1). Treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa szczegółowo art. 11f ust. 1 omawianej ustawy. Warto również na wstępie odnotować, iż art. 11e specustawy drogowej przewiduje zakaz nakładania na Inwestora dodatkowych obowiązków, zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , położonej w gminie B., obręb [...], która została objęta przedmiotową inwestycją drogową. Stan po podziale działki nr ewid. [...] przedstawia się następująco: działka nr [...]przeznaczona pod realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego o powierzchni 0,0007 ha, oraz działka nr [...]– pozostała część nieruchomości o powierzchni 0,7573 ha (wykaz zmian gruntowych, mapa z zatwierdzonym projektem podziału). Wymaga odnotowania, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego Skarżących będących współwłaścicielami ww. nieruchomości. Wyjaśnić należy, iż pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie może być wiele podmiotów, to interes prawny każdego z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1539/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1396/20; zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis el. 2010). Z uwagi na powyższe sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny Skarżących, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Tego rodzaju uchybień Sąd się nie dopatrzył, również co do podniesionego przez stronę skarżącą w ostatnim piśmie pełnomocnika, zarzutu nieważności. Skarżąca dopatruje się tej wady w okoliczności skierowania zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną. W ocenie Sądu nieważność taka nie zachodzi. Zgodnie z treścią przywołanych już przepisów art. 11a ust. 1 i art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Decyzja jest wydawana na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przedmiotowa inwestycja dotyczy dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Powszechną praktyką jest natomiast, że zadania zarządcy drogi, w tym realizacja inwestycji drogowych, wykonywane są przez zarząd drogi i upoważnionych pracowników, a nie bezpośrednio przez samego zarządcę drogi. Niemniej jednak zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jako decyzja administracyjna kierowana jest do właściwego zarządcy dróg - Prezydenta Miasta, a nie do Miejskiego Zarządu Dróg jako zarządu drogi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, pomimo, że w decyzji organu pierwszej instancji widnieje zarząd dróg, to reprezentuje on zarządcę – Prezydenta Miasta. Sąd, w składzie orzekającym nie miał wątpliwości, że decyzja została wydana na rzecz zarządcy, który był od początku postępowania wnioskodawcą a następnie adresatem decyzji. Zarządca był i jest stroną postępowania. Także sam Inwestor nie miał w tym zakresie wątpliwości. Podobnie bowiem jak strona skarżąca w toku postępowania. Zarzut w tej materii pojawił się dopiero w piśmie uzupełniającym stanowisko skargi. W treści wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został wymieniony wprost zarządca drogi - Prezydent Miasta B.. Analiza okoliczności sprawy jak również wydanej w sprawie decyzji prowadzą do wniosku, że zezwolenie na realizację objętej postępowaniem inwestycji drogowej zostało wydane na rzecz zarządcy – Prezydenta Miasta. Niezależnie od powyższego Wojewoda w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego potwierdził, że Inwestorem przedmiotowej inwestycji jest Prezydent Miasta, jako właściwy zarządca drogi, wobec czego uchylił decyzję organu pierwszej instancji co do omawianego zapisu znajdującego się na pierwszej stronie rozstrzygnięcia i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "na rzecz Prezydenta Miasta B.". Zgodzić należy się, że w decyzji organu pierwszej instancji powinien wyraźnie zostać wskazany zarządca dróg jako jej adresat, to jednak pomimo tego uchybienia, bez jakichkolwiek trudności można tego adresata odczytać, co nie stanowi wady nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadnienie skargi prowadzi do wniosku, iż w realiach rozpoznawanej sprawy Skarżący powołują się w istocie jedynie na interes subiektywny, wskazując na wynikające z "rozbudowy ulic" "znaczące oddziaływanie" inwestycji pod względem "oddziaływania hałasu" (str. 2 skargi). Skarżący nie powołują się przy tym na naruszenie żadnego przepisu specustawy drogowej czy też ustawy o drogach publicznych. Z niekwestionowanych przez Skarżących ustaleń i wyjaśnień Inwestora wynika, że w sąsiedztwie działki o nr ewid. [...] droga została zaprojektowana bez naruszenia istniejącego dotychczas ogrodzenia ich nieruchomości (a objęta inwestycją drogową część działki Skarżących posiada powierzchnię 7 m2). Bez wątpienia przyjęty dla realizacji przedmiotowej inwestycji przebieg drogi w najbliższym sąsiedztwie ww. działki nie pogarsza możliwości korzystania z tej działki przez Skarżących. Ustalony zakres ingerencji przedmiotowej inwestycji w pozostawione Skarżącym prawo własności działki nr [...] (o powierzchni 7573 m2) nie prowadzi do takiego naruszenia interesu prawnego Skarżących – jako współwłaścicieli ww. nieruchomości, któremu skutecznie nie można byłoby przeciwstawić interesu publicznego przemawiającego za realizacją przedmiotowej inwestycji. Należy pamiętać, że specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3190/19). Nieuzasadnione pozostaje wobec tego stanowisko skargi, iż przedmiotowa inwestycja "nie stanowi wyższego celu publicznego" (str. 2 skargi). Niewątpliwe jest zdaniem Sądu, iż wszelkie inwestycje drogowe służą interesowi społecznemu. Jednocześnie prawo gwarantuje jednostkom zbadanie ich uzasadnionych interesów. W ocenie Sądu w tej sprawie organy poprawnie zweryfikowały interesy indywidualne właścicieli, a strona skarżąca w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze nie wskazała uzasadnionego interesu w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Kwestie dotyczące uciążliwości zaprojektowanej inwestycji drogowej w aspekcie konstytucyjnie chronionego prawa własności podmiotów, których działki zostały pod nią zajęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygane były wielokrotnie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1705/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 25/19; z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2468/19). Podkreślano w nim, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora jest niedopuszczalna, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Na gruncie przepisów specustawy drogowej w judykaturze akcentowano również, że zakotwiczona w art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż ustawa zasadnicza dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Powyższe zostawało również w kręgu rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jest zatem kwestią dobra wspólnego. Trybunał podkreślił, że - po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Przechodząc do dalszego stanowiska skargi, stwierdzić należało, iż nietrafiony pozostawał również zarzut naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez prowadzenie inwestycji na terenach zieleni parkowej i terenach zielonych z pominięciem linii rozgraniczających wyznaczonego pasa drogowego jednostki [...] (str. 1-2 skargi). Jak wynika bowiem wprost z treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu. Bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia pozostaje zatem objęcie decyzją działek, które nie zostały uprzednio objęte planem miejscowym, a taki także zarzut stawia strona skarżąca. Za nieuzasadnione należało uznać również stanowisko strony skarżącej co do konieczności wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Jak już wyjaśniano, Prezydent Miasta jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a), w odniesieniu do planowanej inwestycji drogowej, pozostaje legitymowany do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na jej realizację, natomiast wykonując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydaje decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sprawie doszło do zbiegu kompetencji decyzyjnych Prezydenta z kompetencjami wnioskodawcy. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, który podziela również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, taki zbieg nie może prowadzić do wyłączenia organu (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10). Analiza przepisów specustawy drogowej oraz przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym pozwala postawić tezę, zgodnie z którą ustawodawca miał zamiar powierzyć organowi podwójną rolę, tj. wnioskodawcy (strony) oraz organu administracji wydającego decyzję w sprawie lokalizacji drogi publicznej. Dodatkowo podmiot reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego, na rzecz którego na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej przechodzi własność nieruchomości w liniach rozgraniczających teren przyszłej inwestycji drogowej. Powierzenie przez ustawodawcę danej jednostce będącej organem administracji także roli strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez nią postępowania jest zabiegiem celowym i nie musi prowadzić do negatywnych skutków (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1450/10; B. Sagan, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, LexisNexis 2013). Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z treści art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ma również możliwość skorzystania uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta i orzekł co do istoty sprawy. Każdy punkt decyzji reformatoryjnej został szczegółowo uzasadniony, oparty o wyjaśnienia Inwestora oraz przedłożoną dokumentację. W pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy, przy czym, co należy podkreślić – akt w części reformatoryjnej w żaden sposób nie odnosił się do rozstrzygnięcia w zakresie działki o nr ewid. [...] (po podziale: działki nr ewid. [...]). Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewoda szczegółowo odniósł się do wątpliwości Skarżących zawartych w odwołaniu, zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych oraz wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.