II SA/Gl 490/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.4.61.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r., uzupełnionym pismem z 15 lipca 2021r., P. Sp. z o. o. z siedzibą w T. (dalej: inwestor), wystąpiła o wydanie, decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr[...]o pow. 0,0761ha, będącej własnością P. T. (dalej: Strona, Skarżący). W treści wniosku wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma polegać na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia służącej do zapewnienia ciągłości dostaw paliwa gazowego do odbiorców. Starosta [...] decyzją z dnia 5 listopada 2021 r., nr[...] , działając na podstawie art. 124 ust. 1do ust. 3, ust. 6 i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczył sposób korzystania ze wskazanej nieruchomości, poprzez zezwolenie inwestorowi na wykonanie czynności związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego budowę sieci gazowej z przyłączami do budynków w L. W decyzji zawarł ustalenia dotyczące szczegółowego umiejscowienia i przebiegu, a także warunków technicznych wskazanej inwestycji. Przedmiotowa inwestycja ma przebiegać w północnej części nieruchomości Skarżącego, pasem o długości 55,5m i szerokości 1m. Sieć ma zostać posadowiona na głębokości od ok. 1,1 m do 2,5 m. Organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodał, że planowana trasa gazociągu przebiega zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2013 r. Zaznaczono również, że podjęte zostały negocjacje z właścicielem nieruchomości na której ma przebiegać przedsięwzięcie, zgodnie z art. 124 ust. 4 i ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w wyniku negocjacji nie uzyskano jego zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Organ zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji oraz wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenia faktyczne, wskazując że planowana inwestycja zmieni sposób korzystania z nieruchomości, gdyż działka na której będzie realizowane przedsięwzięcie ma szerokość 13 metrów, a usadowienie na niej sieci gazowej wraz z pasem ochronnym uniemożliwi jakąkolwiek zabudowę działki. Zaznaczono również, że przedmiotowa linia projektowana jest wyłącznie dla jednego budynku, a nie jak wskazuje organ – dla szerszego kręgu odbiorców. Jednocześnie podniesiono, że jest możliwość poprowadzenia gazociągu z ominięciem przedmiotowej działki, korzystając z sąsiedniej drogi, jak to jest realizowane przed i za działką skarżącego. Z tego powodu, skarżący domagał się innego sposobu przeprowadzenia przedsięwzięcia, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewoda Śląski (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji), zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.4.61.2021, wydaną w wyniku rozpoznania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko i argumentację w niej zawartą. Wojewoda uznał, że spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym, a przed jej wydaniem przeprowadzono rokowania, mające na celu uzyskanie zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie sieci gazowej, które nie doprowadziły jednak do uzyskania zgody. Wojewoda podkreślił, że inwestor na etapie projektowania sieci gazowej dostosował jej przebieg do warunków technicznych wskazanych przez Zakład Usług Komunalnych w L. (pismo z 12 marca 2021r., nr[...]). Z treści tego pisma wynika konieczność zachowania minimalnych odległości od istniejącej sieci wodociągowej. Inwestor wskazał, że nie ma możliwości zaprojektowania całego odcinka gazociągu w drodze asfaltowej, o co wnosił właściciel nieruchomości. Organ drugiej instancji wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przedmiotowej inwestycji zostało przewidziane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka nr [...], według ustaleń planu, znajduje się na terenie dróg wewnętrznych i terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym na tych terenach dopuszcza się lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi mieszkańców gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło. W pasie szerokości 1,5m działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną (ul.[...]), natomiast kolejny 1,0m mieści się w granicach drogi wewnętrznej. Planowane przedsięwzięcie przebiegać ma w odległości 0,5m od krawędzi asfaltu i mieści się w granicach wyznaczonych przedmiotowym planem pod drogę publiczną, gdzie nie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa. W skardze do tutejszego Sądu, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo wskazał błędne przyjęcie przez organ, że planowany gazociąg musi odejść w głąb jego działki z uwagi na sieć wodno-kanalizacyjną, podczas gdy na innych odcinkach projektowanej sieci gazowniczej przebiegać będzie bliżej istniejącej sieci wodno-kanalizacyjnej. Organ odwoławczy postanowieniem z [...] nr [...] wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U z 2022 r., poz. 329), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ostatniej ustawy). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (t.jedn. Dz.U. z 2021, poz. 1899) zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (ust. 3 cytowanego przepisu). Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. (art. 124 ust. 4 ustawy). Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przywołany powyżej przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza zatem dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić tylko i wyłącznie w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie powołanego przepisu powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że na mocy art. 6 pkt 2 omawianej ustawy celem publicznym w jej rozumieniu jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 lipca 2021 r. inwestor P. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Ż. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie L. oznaczonej jako działka nr [...] w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji inwestycji "Budowa sieci gazowej ś/c z przyłączami do budynków w L.- [...] Planowana inwestycja polegająca na budowa sieci gazowej stanowi więc bez wątpienia inwestycję celu publicznego. Oznacza to, że w świetle przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 112 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne, realizacja tej inwestycji może być poprzedzona wydaniem decyzji z art. 124 tej ustawy. Z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, że projektowany przebieg linii gazociągu jest zgodny z treścią postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w granicach całego obszaru dopuszcza lokalizowania obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnej dla obsługi mieszkańców Gminy w zakresie m.in. zaopatrzenia w gaz i ciepło. Kolejnym warunkiem dopuszczalności zaskarżonej decyzji jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności inwestor powinien więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, a w przypadku gdy jest to niemożliwe dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań. Rokowania te nie są sformalizowane. Wystarczający jest tu obowiązek zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną ze stron swojemu adwersarzowi propozycji rozstrzygnięcia. Mogą zatem przebiegać w dowolnej formie i mogą być zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17.) W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka pismem z dnia 28 czerwca 2021r., zwróciła się do właściciela przedmiotowej nieruchomości o udostępnienie nieruchomości w celu budowy sieci i ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu, za wynagrodzeniem zaproponowanym na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Jednocześnie dla przyspieszenia sprawy zaproponowała przedstawienie własnych propozycji. Pismem z dnia 8 września 2021r. właściciel nieruchomości zaproponował odszkodowanie warunkujące zgodę na przeprowadzenie inwestycji w wysokości 50.000zł. W odpowiedzi Spółka w piśmie z dnia 15 września 2021 r. wskazała, że wysokość zaproponowanego przez właściciela nieruchomości odszkodowania z tytułu wyrażenia zgody na budowę sieci gazowej na działce nr [...] jest wygórowana. Dodała przy tym, że wysokość odszkodowania z tytułu służebności przesyłu według obowiązujących stawek w Polskiej Spółce Gazownictwa - wynosi 229,22zł. W świetle powyższego należało uznać, że wyczerpano przesłanki z art. 124 ust. 3 ustawy w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań, które jednak nie doprowadziły do osiągnięcia konsensusu. Podkreślić jeszcze raz należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, zaś spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w tym przepisie. Zatem strony w tym względzie nie doszły do porozumienia, co ostatecznie oznacza brak zgody właściciela nieruchomości. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2506/17). W świetle powyższych rozważań należy podnieść, iż w rozpatrywanej sprawie przesądzona została kwestia tego, że jest to inwestycja celu publicznego, iż jest ona zgodna z zapisami miejscowego zagospodarowania przestrzennego, poprzedzona została rokowaniami pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości, które jednak nie doprowadziły jednak do uzyskania potrzebnej zgody na jej realizację. W tych warunkach wydanie przedmiotowej decyzji, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomości stało się konieczne. Dyspozycja ust. 1 tego przepisu, wskazująca, że organ "może ograniczyć" w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości wskazuje na przyznanie organowi pewnego zakresu swobody w kształtowaniu sytuacji prawnej jej właściciela. Decyzja wydawana w trybie przywołanego przepisu nie ma charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny. Przeciwnie, każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Organ nie może bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, przemilczając i pomijając argumenty zgłaszane przez jego drugą stronę. W tym miejscu należy podkreślić, że w niniejszej sprawie orzekające organy określając przebieg planowanej inwestycji uwzględniły przedłożony przez inwestora projekt. Projekt ten został wcześniej uzgodniony z Zakładem Usług Komunalnych, który wskazał na konieczność zachowania minimalnych odległości od istniejącej sieci wodociągowej. Dlatego też projektowany przebieg planowanej sieci gazowej nie był ustalony w sposób całkowicie swobodny, gdyż w dużym stopniu jego przebieg determinował przebieg istniejącej już na tym terenie komunalnej sieci wodociągowej. Nadto, co należy wyraźnie i dokładnie podkreślić, przebieg planowanej linii gazowej ograniczony został do tej części działki skarżącego, która według postanowień planu miejscowego i tak nie mogła być zabudowana. Projektowany przebieg gazociągu przewiduje jego lokalizację w drodze [...] oraz na terenie działki skarżącego w terenie oznaczonym nieprzekraczalną linią zabudowy. Nie są zatem w tych okolicznościach zasadne zarzuty skarżącego, iż planowana inwestycja zmieni sposób korzystania z nieruchomości skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz z uwzględnieniem wskazanych przepisów prawa materialnego. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 wymienionej powyżej ustawy, wobec wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę z dnia 30 marca 2022 r. oraz brakiem zgłoszenia w wymaganym terminie żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.