II SA/Gl 498/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na prowadzenie krajowego transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta R., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm. – dalej u.t.d.) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) orzekł o cofnięciu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką o nr [...] z dnia [...] r. udzielonej przedsiębiorcy G. G.. W uzasadnieniu podano m. in., że przedsiębiorca w okresie od [...]r. do [...] r. oraz w okresie od [...] r. do [...] r. nie spełniał wymagań określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d. w zakresie ważności badań lekarskich oraz badań psychologicznych. Podobna sytuacja miała miejsce w okresie od [...] r. do [...] r., kiedy ww. nie spełniał wymagań w zakresie ważności badań lekarskich oraz w okresie od [...] r. do [...] r. w zakresie ważności badań psychologicznych. W związku z tym na podstawie art. 15 ust. 2 u.t.d. pismem z dnia [...] r. ostrzeżono G. G., iż w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów, zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. W przypadku sprawy ww. osoby można mówić zarówno o wielokrotności, jak i o powtarzalności naruszeń. Prowadzenie zarobkowo przewozów drogowych przez kierowcę nieposiadającego ważnych badań lekarskich lub psychologicznych zagraża bezpieczeństwu zarówno przewożonym pasażerom, jak i pozostałym uczestnikom ruchu drogowego, tym bardziej, że w tym przypadku nie była to jednorazowa sytuacja. Jednocześnie, na podstawie art. 15 ust. 4 u.t.d. organ wezwał do zwrotu licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. G.. Podał, że argumenty organu są dla niego krzywdzące i nie mają uzasadnienia. Faktem jest, że w wymienionych przez organ okresach zaniedbał swoje obowiązki co do uaktualniania wspomnianych badań, powodem jednak było to, że w okresie tym bardzo rzadko korzystał z posiadanej licencji, gdyż zmuszony był opiekować się poważnie chorym bliskim członkiem rodziny. Uzyskał nadto odpowiednie dokumenty, aktualnie ważne, potwierdzające jego zdolność i predyspozycje do odpowiedzialnego i rzetelnego oraz bezpiecznego wykonywania zawodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję przepisu zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d., skutkującej koniecznością wydania decyzji w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Wskazane zaniedbania dotyczą dwóch różnych wymogów stawianych kierowcom, tj. dotyczących badań lekarskich oraz psychologicznych, określonych w art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d. Wobec powyższych twierdzeń, Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność cofnięcia ww. licencji z uwagi na rażące naruszenie przepisów dotyczących kwalifikacji kierowców. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik G. G., zaskarżając ją w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, iż skarżący dopuścił się na przestrzeni lat naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy obecne orzeczenie psychologiczne skarżący uzyskał w dniu [...] r., natomiast orzeczenie lekarskie skarżący uzyskał w dniu [...] r., które to badania są ważne przez okres wynoszący lat 5, tym samym wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło kolejno po dwóch oraz ponad dwóch latach od uzyskania obecnych zaświadczeń stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych; - błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, iż skarżący dopuścił się na przestrzeni lat rażącego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy "rażący" oznacza kwalifikowaną postać naruszenia, a więc najwyższy stopień naruszenia; - niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym, polegające na braku pisemnego ostrzeżenia o cofnięciu licencji, pomimo że organ miał taki obowiązek; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący; - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a u.t.d. i błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., tj. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e u.t.d. stwierdza, że licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, cofa się jeżeli jej posiadacz rażąco narusza przepisy dotyczące czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców. Wg art. 15 ust. 2 u.t.d. cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1250/14, słusznie zwrócono uwagę, że samo naruszenie wskazanych przepisów nie jest jednak wystarczającą podstawą do wydania decyzji o cofnięciu licencji. Cofnięcie licencji zawsze musi zostać poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, które ma na celu zdyscyplinowanie go do działania zgodnego z przepisami i jednocześnie ma zapobiec ponownemu naruszeniu prawa (naruszeniu tych samych przepisów, które zostały ujawnione w ostrzeżeniu), wprowadzając zagrożenie cofnięcia licencji. WSA stwierdza dodatkowo, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "ponowne naruszenie tych przepisów", przy jednoczesnym obowiązku skierowania do przedsiębiorcy, przy każdorazowym naruszeniu pisemnego ostrzeżenia oraz przy przyjęciu, że przeciwwskazania zdrowotne i psychologiczne stanowią dwie odrębne przesłanki, przesądza o tym, że warunkiem cofnięcia licencji jest naruszenie przez przedsiębiorcę dokładnie takich samych przepisów. Opisana w ww. przepisach procedura cofnięcia licencji dotyczy jednak konkretnej licencji, a zatem wskazany w tych uregulowaniach ciąg faktów, zdarzeń i czynności prawnych musi dotyczyć konkretnego uprawnienia. Organy dokonały jednak dowolnej oceny materiału dowodowego, jako że licencję w niniejszej sprawie, objętą procedurą jej cofnięcia, udzielono w dniu [...] r. Jednocześnie, jako przesłanki prowadzące do jej cofnięcia potraktowano naruszenia sprzed jej udzielenia, czyli z [...]r. i z początku [...]r., co wprost wynika z uzasadnień decyzji obu instancji. Można domyślać się jedynie, że skarżący wcześniej jakąś licencję posiadał, jednak brak jest w tym zakresie szczegółowych ustaleń, w szczególności nie zdeponowano jej w aktach. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że orzeczenie lekarskie z dnia 18 lipca 2008 r., będące jedną z podstaw rozstrzygnięcia, zostało wydane na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – dalej p.r.d.). Przepis ten obecnie nie obowiązuje, jednak w dacie [...]r. stwierdzał on, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy. We wskazanym dokumencie stwierdzono na tej podstawie brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. B. Tego rodzaju orzeczenia są zatem wydawane w różnych postępowaniach. Co prawda z druku KM-11 z dnia [...] r. wynikałoby, że orzeczenie to było podstawą zgłoszenia zmiany danych związanych z posiadanymi uprawnieniami, jednak druk ten jest wadliwie wypełniony i nie wiadomo czego dotyczy. Nie zakreślono bowiem o zmianę jakich danych, dotyczących jakiego uprawnienia, chodzi. Obie podlegające wyborowi opcje pozostały bowiem bez zakreślenia. Wpisano tylko numer dokumentu ([...]) i datę jego wydania, tj. [...] r. Akta sprawy nie pozwalają na zorientowanie się w zakresie treści tego dokumentu, a zatem, w jakim konkretnie celu wskazane orzeczenie lekarskie było przedkładane. Powtórzyć można, że kwestią domysłów jest, iż chodziło o wcześniej posiadaną licencję, jednak na podstawie domysłów nie można prowadzić rzetelnego postępowania. Najistotniejsze jest jednak to, że skoro cała procedura opisana w art. 15 u.t.d. dotyczy cofnięcia konkretnej licencji, to i podstawą rozstrzygnięcia mogą być fakty związane z brakiem ważnych badań oraz czynności zaistniałe po jej udzieleniu, a nie wcześniej. Wskazane uregulowania mają bowiem charakter represyjny, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. To z kolei oznaczałoby brak przesłanki skutecznego ostrzeżenia, które w niniejszej sprawie wiązałoby się ze zdarzeniami sprzed udzielenia wskazanej w decyzji licencji. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Wskazane wyżej braki dowodowe oraz dotyczące oceny zgromadzonych dowodów nie pozwalają uznać, że standardy wynikające z przywołanego wyroku zostały spełnione. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia wskazanym przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Nie miał natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia zarzut, że obecne orzeczenie psychologiczne skarżący uzyskał w dniu [...] r., natomiast orzeczenie lekarskie uzyskał w dniu [...] r., a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło po ok. dwóch latach od uzyskania obecnych zaświadczeń stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych. Organ wydał decyzję, kiedy powziął informację o zdarzeniach. Ilość prowadzonych postępowań powoduje, że orany niejednokrotnie reagują z dużym opóźnieniem, jednak ten fakt nie może stanowić – co do zasady – samoistnej podstawy do uwzględnienia racji strony. Istotny jest fakt zaistnienia naruszeń i ich oceny prawnej, chyba że co innego wynika z przepisów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy dokonać dokładnych ustaleń w zakresie relacji czasowych pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, ostrzeżeniem oraz kolejnymi uchybieniami oraz skonfrontować tak dokonane ustalenia z datą udzielenia licencji. Ustalenia winny wynikać z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.