II SA/Gl 50/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta C. o rozstrzygnięcie w drodze decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości zlokalizowanej w C. przy ul. [...] , w celu wykonania robót polegających na otynkowaniu i pomalowaniu ściany budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce w C. przy ul. [...] . Wnioskodawczyni nadmieniła, że nie utrzymuje dobrych stosunków z sąsiadką i nie uzyska jej zgody na wykonanie tych robót budowlanych. U. Z. w piśmie z dnia [...]r. poinformowała, że Z. K. ani razu nie zwróciła się do niej o wyrażenie zgody oraz nie uzgadniała z nią warunków wejścia na jej nieruchomość, celem wykonania prac budowlanych typu tynkowanie i malowanie tylnej ściany swojego budynku. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...]r. odmówił wnioskodawczyni wydania rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zamierzony zakres robót budowlanych dotyczy ściany budynku, dla którego decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. udzielono pozwolenia na rozbudowę dla funkcji mieszkalnej. Organ wskazał, że jeśli roboty związane z tą inwestycją zostały wykonane, to wnioskodawca nie legitymuje się aktualnie ważnym pozwoleniem na wykonywanie tych robót. Organ I instancji nie przyjął zgłoszenia wykonania jakichkolwiek robót budowlanych dla przedmiotowego budynku. Nadto wnioskodawczyni nie uzgodniła z sąsiadką warunków wykonania prac. Od powyższej decyzji odwołała się Z. K., kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarżąca wyjaśniła, że wykonanie robót tynkarsko-malarskich dotyczy tylko fragmentu ściany w stanie surowym o powierzchni ok. [...]m2 od strony sąsiada i znajduje się powyżej pergoli. Podniosła, że nieotynkowany fragment ściany jest narażony na przyjmowanie wilgoci z opadów deszczu i śniegu oraz roślin nasadzonych w pergoli, dlatego należy go zabezpieczyć warstwą tynku i farby. Prace te nie zostały wykonane w czasie rozbudowy budynku i dlatego nie należą one do kategorii napraw i konserwacji. Skarżąca za bezzasadny uznała argument organu, że inwestor nie zwracał się do sąsiada o zgodę na wejście na jego działkę w celu wykonania ww. prac w sytuacji, gdy sąsiadka jest z nią od kilku lat w sporze i nie utrzymuje żadnych kontaktów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że dopiero łączne spełnienie warunków określonych w art. 47 p.b. umożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. W analizowanym przypadku nie zostały spełnione dwa warunki, bowiem: 1) Z. K., wskazując jako przyczynę spór z sąsiadką, nie podjęła próby uzgodnienia warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, 2) inwestor nie legitymuje się wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub dokonanym zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu. Z powyższych względów organ stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję złożyła Z. K.. Podała, że na dokończenie prac musi wejść na teren działki sąsiadki, na co nie wyraża ona zgody. Rozbudowa budynku gospodarczego do funkcji mieszkalnej nie została faktycznie zakończona – w zakresie tynkowania i malowania ściany, pomimo wydanego zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Zaświadczenie to zostało wydane w oparciu o "Opinię o stanie technicznym budynku mieszkalnego". W treści tej opinii nie wyszczególniono robót, które nie zostały ukończone. Został również dopełniony warunek kolejny, bowiem skarżąca w dniu [...]r. zwróciła się do sąsiadki z prośbą o możliwość wejścia na teren jej działki, celem wykonania robót tynkarskich. Nieotynkowany fragment ściany naraża budynek na przyjmowanie wilgoci z opadów deszczu i śniegu, dlatego należy go bezwzględnie zabezpieczyć warstwą tynku i pomalować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Z kolei zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Art. 47 ust. 1 p.b. mówi zatem o potrzebie wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Pod pojęciem robót budowlanych, według art. 3 pkt 7 p.b. należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego." Roboty objęte wnioskiem skarżącej należą do robót budowlanych, co znalazło wyraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok WSA w Lublinie z 17 czerwca 2010 r., II SA/Lu 220/10; wyrok NSA z 22 września 2006 r., II OSK 1150/05). Wskazać należy, że powołany przepis art. 47 Prawa budowlanego dopuszcza takie ograniczenie, przy czym ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny (gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję) lub przymusowy w drodze decyzji administracyjnej. Ten tryb rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest dopuszczalny jednak wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i w sytuacji braku powodzenia takich działań. Wówczas decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 p.b., zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2007 r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 201/07, Lex nr 419005, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 271/15, LEX nr 1926624). Nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju uzgodnienia do czasu wydania decyzji nie były przeprowadzone, co wynika z wniosku samej Z.K. z dnia [...]r., z pisma U. Z. z [...]r. oraz z wypowiedzi stron z rozprawy, co świadczy o słuszności decyzji organów administracyjnych, jako że przesłanka formalna upoważniająca do zastosowania omawianej regulacji i uwzględnienia wniosku nie została spełniona. Formalne pismo w tym względzie z prośbą o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, zostało wysłane do uczestniczki dopiero [...]r., a zatem już po wydaniu decyzji organów I i II instancji. Sąd tymczasem dokonuje kontroli rozstrzygnięcia mając na uwadze stan rzeczy istniejący w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Nieistotne są zdarzenia, których organ nie mógł wziąć pod uwagę, jako że wystąpiły już po wydaniu decyzji. Należy dodać, że tynkowanie i malowanie budynku może być wykonane także po formalnym zakończeniu budowy, w tym np. rozbudowy, wtedy jednak wymaga – w niektórych przypadkach – przeprowadzenia niezbędnych formalności. W szczególności, z uwagi na zastosowaną technologię, tynkowanie może mieć również formę docieplenia budynku, jeśli będzie tworzyło dodatkowo warstwę izolacyjną ścian (zob. wyrok WSA w Lublinie z 20 września 2012 r., II SA/Lu 269/12). Nie będzie to miało miejsca w każdym przypadku; jeśli jednak tynkowanie miałoby równocześnie formę docieplenia, zastosowanie znajdą regulacje szczególne. Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m. in. na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m (art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b.). Z kolei w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2c p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, m. in. ocieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. Zatem docieplenia budynków niższych nie wymagają zgłoszenia, co nie znaczy, że nie są one traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. Takie traktowanie, jako roboty budowlane, wynika wprost z przywołanych tu regulacji (gł. art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b.), co faktycznie umożliwia zastosowanie art. 47 p.b., o ile spełnione są dalsze przesłanki. Kwestii tych organ nie rozpatrzył właściwie, jednak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, jako że brak było niezbędnych uzgodnień pomiędzy stronami, umożliwiających uwzględnienie wniosku skarżącej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 47 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.