II SA/Gl 501/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) Starosta [...] skierował P. H. na badanie lekarskie w zakresie posiadanych przez nią uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. W wyniku przeprowadzonego badania lekarskiego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. Poradni dla Kierowców w S. orzeczeniem lekarskim nr [...] stwierdzono u P. H. przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B1. W wyniku złożenia od tego orzeczenia odwołania orzeczeniem lekarskim z dnia [...]r. nr [...] Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. również stwierdzono u P. H. przeciwwskazania lekarskie do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie ww. kategorii prawa jazdy. W związku z tymi orzeczeniami Starosta [...]wszczął postępowanie w przedmiocie cofnięcia P. H. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii "B" a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o cofnięciu jej tych uprawnień do czasu przedłożenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami. Jednocześnie orzekł o obowiązku niezwłocznego zwrócenia dokumentu prawa jazdy. Jako podstawę tej decyzji podał Starosta [...] art. 140 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym oraz w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia [...]r.). W uzasadnieniu powołał się na swoją wcześniejszą ww. decyzję o skierowaniu P. H. na badania lekarskie oraz na treść wydanych w przedmiocie jej stanu zdrowia orzeczeń lekarskich, stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez nią pojazdami silnikowymi. W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że istnieje opisana w art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym przesłanka do cofnięcia P. H. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W odwołaniu od tej decyzji P.H. wniosła o jej uchylenie kwestionując orzeczenia lekarskie w oparciu o które decyzja ta została wydana. Zarzuciła, że oba orzeczenia lekarskie są lakoniczne, nie zawierają uzasadnienia tezy, że istnieją u niej przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi. Nie wskazano w nich przyczyn takiej diagnozy oraz nie określono w nich jej stanu zdrowia. Uniemożliwia to polemikę z tymi orzeczeniami. Takie orzeczenia nie powinny zatem stanowić jej zdaniem podstawy do orzeczenia w przedmiocie cofnięcia jej uprawnień do kierowania pojazdami. Powołanie się przez starostę na takie orzeczenia nie wyczerpuje jej zdaniem sformułowanego w art. 107 kpa zakresu uzasadnienia decyzji. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...]w części dotyczącej cofnięcia odwołującej się uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B oraz uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie w części orzekającej o obowiązku niezwłocznego zwrotu dokumentu prawa jazdy. Jako podstawę tego orzeczenia wskazało SKO art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytaczając treść art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała określona w tym przepisie podstawa do cofnięcia P. H. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. B. Orzeczeniami lekarskimi wydanymi w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami stwierdzono bowiem u niej przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami w zakresie tej kategorii prawa jazdy. Podkreślono, że organy właściwe w sprawie cofnięcia uprawnień nie są właściwe do oceny prawidłowości przeprowadzonych badań lekarskich. Ich prawidłowość strona mogła kwestionować przez wniesienie odwołania od orzeczenia lekarskiego placówki pierwszego stopnia, z czego skorzystała. Miała zatem zapewnioną możliwość podniesienia wszelkich okoliczności w celu obrony własnego interesu prawnego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w K. P.H. wniosła o jej uchylenie w części orzekającej o cofnięciu jej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 kpa oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając te zarzuty podniosła, że sprawa nie została wyjaśniona należycie w zakresie stanu faktycznego oraz nie została rozstrzygnięta z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zdaniem skarżącej orzeczenie lekarskie w przedmiocie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi "jest opinią biegłego w rozumieniu art. 80 § 1 kpa", która może stanowić podstawę orzeczenia organu administracji publicznej, gdy zostanie uzasadniona w sposób pozwalający temu organowi na ocenę poprawności przesłanek wydanego orzeczenia. Wydane w tej sprawie orzeczenia lekarskie tego podstawowego wymogu nie spełniają. W konsekwencji została ona pozbawiona faktycznie możliwości kwestionowania ich poprawności, co stanowi jej zdaniem naruszenie norm konstytucyjnych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Formalna możliwość odwołania się od orzeczenia lekarskiego przewidziana w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie gwarantuje rzeczywistej możliwości obrony praw osoby objętej postępowaniem, gdy treść orzeczeń lekarskich nie pozwala na merytoryczną z nimi polemikę i to w sytuacji gdy "ingerują one władczo w sferę uprawnień jednostki". W końcowej części uzasadnienia skargi skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kwoty 500 zł, a to w związku z koniecznością ponoszenia opłat związanych z obowiązkowym ubezpieczeniem samochodu, z którego faktycznie nie może korzystać (wobec cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podtrzymało pogląd, że nie jest właściwe do oceny prawidłowości przeprowadzonych badań lekarskich, których zakres i tok regulują przepisy wykonawcze. Wydane w tym trybie orzeczenie lekarskie nie jest klasyczną opinią biegłego lecz ma w sobie zdaniem Kolegium cechy aktu administracyjnego. Przemawia za tym przewidziany odrębnymi przepisami tryb odwoławczy. Tym samym nie można przyjąć aby orzeczenie lekarskie traktowane wyłącznie jako opinia biegłego było bezpośrednią przesłanką cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Na rozprawie sądowej z dnia 30 września 2010 r. skarżąca podtrzymała zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia badań lekarskich w oparciu o które zostały wydane kwestionowane decyzje. Powołała się na odmienne w swej treści zaświadczenie lekarskie lekarza u którego się leczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wbrew stanowisku skarżącej w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniała zdaniem Sądu określona w art. 140 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym podstawa do cofnięcia jej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. Zgodnie z tym przepisem decyzję taką wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Nie jest to zatem decyzja uznaniowa. Treść przepisu wskazuje jednoznacznie na obowiązek organu wydania takiej decyzji. Pozostaje poza sporem, że w świetle orzeczeń lekarskich z dnia [...] i [...]r. istnieją po stronie skarżącej przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Należy podzielić przy tym stanowisko SKO, że z obowiązujących przepisów nie wynika aby treść tych orzeczeń mogła być pod względem merytorycznym oceniana a w konsekwencji i kwestionowana w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Takich uprawnień obowiązujące przepisy nie przyznają również sądowi administracyjnemu. Nie można w tym względzie podzielić zapatrywania skarżącej, że orzeczenia te mają charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 i art. 84 § 1 kpa, podlegającej merytorycznej ocenie organów orzekających zgodnie z treścią art. 80 kpa i która powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający jej kontrolę zarówno przez te organy jak i przez sąd administracyjny (zobacz w tym względzie wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06 – LEX nr 291185). Rację ma SKO twierdząc w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na uregulowany odrębnymi przepisami tryb wydawania takich orzeczeń lekarskich, przewidujący również możliwość wniesienia odwołania, przedmiotowe orzeczenia posiadają również cechy aktu administracyjnego. Z tego też względu należy podzielić zdaniem Sądu pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. II SA/Ol 191/08 (LEX nr 511409), że wydane w tym trybie ostateczne orzeczenie lekarskie wiąże co do swojej treści organy orzekające w sprawie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. W sytuacji gdy orzeczenie takie zostało wydane przez uprawnionego do tego lekarza to brak jest podstaw do kwestionowania jego treści również w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd nie posiada zresztą wystarczającej wiedzy medycznej pozwalającej na merytoryczną ocenę trafności takiego orzeczenia, nawet w sytuacji gdyby zawierało ono stosowne uzasadnienie. Dotyczyłoby ono bowiem niewątpliwie kwestii medycznych. Sam zatem fakt, że orzeczenie takie nie zawiera typowego uzasadnienia nie pozbawia je cech istotnego w sprawie dowodu, który może stanowić podstawę decyzji administracyjnej, zwłaszcza w sytuacji gdy obowiązujące przepisy wykonawcze do Prawa o ruchu drogowym nie przewidują obowiązku uzasadnienia takiego orzeczenia (zobacz załącznik nr 5 do rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r.). Brak uzasadnienia orzeczenia lekarskiego sam przez się nie może przy tym oznaczać, że orzeczenie takie jest wydawane z naruszeniem norm konstytucyjnych na które powołuje się skarżąca w sytuacji, gdy zgodnie z ww. rozporządzeniem przedmiotowe orzeczenia lekarskie są wydawane przez uprawnionych lekarzy po przeprowadzeniu stosownych dla danego schorzenia badań lekarskich, posiadanej dokumentacji medycznej, ewentualnych badań specjalistycznych i pomocniczych jeżeli ich przeprowadzenie lekarz uzna za niezbędne (§ 13 ust. 1 ww. rozporządzenia). Od pierwszego orzeczenia lekarskiego stronie przysługuje przy tym prawo odwołania się do uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego, z którego to uprawnienia skarżąca skorzystała i w którym to odwołaniu przedstawiła uzasadnienie swojego stanowiska, z którym lekarz podmiotu odwoławczego niewątpliwie się zapoznał. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że lekarz ten nie zapoznał się z treścią zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez skarżącą a pochodzącego od lekarza pod którego opieką lekarską normalnie pozostaje. Nie można zatem podzielić twierdzenia skarżącej, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie orzeczenia lekarskiego nie mogła się wypowiedzieć, czy też wyrazić swojego stanowiska. Trafności orzeczenia lekarskiego nie może podważać też podnoszona na rozprawie sądowej okoliczność, że badanie lekarskie ograniczało się do przeprowadzenia ze skarżącą stosownego wywiadu. Być może dla wydania orzeczenia co do przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wystarczyło w przypadku schorzenia skarżącej zapoznanie się jedynie z posiadaną dokumentacją medyczną i wynikami badań specjalistycznych. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie roszczenia odszkodowawczego sformułowanego w skardze, zwłaszcza w sytuacji gdy nie było ono przedmiotem orzeczeń organów obu instancji.