II SA/Gl 506/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii przez mieszkańców w sprawie wyboru wariantów przebiegu połączenia kolejowego oddala skargę. W dniu [...]r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia opinii przez Mieszkańców Gminy O. nt. wyboru wariantów przebiegu połączenia kolejowego do MPL. W § 1 uchwały Rada Gminy wyraziła głębokie zaniepokojenie naruszającym prawa mieszkańców dotychczasowym sposobem, trybem i formą przeprowadzonych roboczych spotkań z mieszkańcami gminy, w czasie których warianty przebiegu połączenia były im przedstawiane chaotycznie, bez przedstawienia rzetelnych argumentów faktycznych, finansowych i społecznych. W kolejnych paragrafach uchwały Rada Gminy zwraca się do mieszkańców o aktywny udział w dokonaniu wyboru jednego z pięciu wariantów połączenia, a następnie określa kiedy i w jaki sposób składać można podpisy opowiadając się za konkretnym wariantem. § 4 stwierdza, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy O. W kolejnym paragrafie widnieje wykaz podmiotów, którym uchwała zostanie przesłana, zaś finalny § 6 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o samorządzie gminny, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy O. z dnia [...]r. w części określonej w § 2 i 3 uchwały jako niezgodnej z art. 18 ust. 1 i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, iż w ramach upoważnienia wynikającego z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mieszczą się określone w przepisie § 2 przedmiotowej uchwały zasady dokonania wyboru jednego z pięciu przedstawionych wariantów przebiegu połączenia kolejowego do MPL, czy wskazane w przepisie § 3 uchwały kategorie podmiotów uprawnionych do zbierania podpisów na listach oraz określenie terminu, w którym owe listy będą zbierane. Powyższa materia, zdaniem organu nadzoru, została uregulowana w przepisie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, które mogą być przeprowadzone w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy (art. 5a ust 1). Tak więc chcąc uzyskać opinię mieszkańców O. odnośnie wyboru wariantów przebiegu połączenia kolejowego do Międzynarodowego Portu Lotniczego Rada Gminy winna podjąć uchwałę w tej sprawie na zasadach określonych przepisem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, czego Rada nie uczyniła. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy nie może bowiem stanowić podstawy prawnej dla podejmowania działań wymienionych w przepisach § 2 i § 3 ww. uchwały. Rada Gminy może natomiast na podstawie ww. przepisu, podjąć działania np. o charakterze intencyjnym, programowym, stąd organ nadzoru nie zakwestionował § 1 przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy nie miała podstaw w trybie powołanego powyżej przepisu do uzyskania opinii mieszkańców gminy w przedmiocie wyboru wariantów przebiegu połączenia kolejowego do MPL, oraz naruszenie art. 91 ust. 1 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu Wójt Gminy O. szeroko opisał intencje jakie powodowały Radą przy podejmowaniu uchwały (chęć przekazania mieszkańcom rzetelnej informacji o wariantach przebiegu połączenia kolejowego oraz chęć umożliwienia społeczności lokalnej zaprezentowania własnej oceny poprzez złożenie podpisu pod konkretnym wariantem), a następnie wskazał, że jako podstawę prawną uchwały podano przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako ten, który zawiera regułę prawną, iż właściwością rady objęte są wszystkie sprawy pozostające w zakresie działań gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Poza gestią rady znajdują się zatem tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów. Przypadek ten jednak nie dotyczy przedmiotowej uchwały. Zdaniem Wójta Gminy O. nie istnieje nadto istotna sprzeczność pomiędzy przywołanym w uchwale art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie przywołanym w tej uchwale art. 5a ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy. Wszystkie istotne elementy, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy zostały bowiem zawarte w kryteriach określających sposób zbierania opinii od mieszkańców gminy. W istocie zresztą sama uchwała, jak i ustalenia dotyczące wyrażanej przez mieszkańców woli co do sposobu przebiegu połączenia kolejowego mają charakter intencyjny, bowiem ich rezultat nie ma bezpośredniego wpływu na wewnętrzny tok prac koncepcyjnych i projektowych, które realizowane są odrębnym reżimem prawnym zarówno co do właściwości organów podejmujących w tej sprawie decyzje, jak i szczególnej procedury zapewniającej udział społeczeństwa w tym postępowaniu wynikający z przepisów ustawy z dnia [...]r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Zdaniem zatem Wójta Gminy O. mimo nie powołania art. 5a ustawy o samorządzie gminnym jako podstawy prawnej uchwały de facto tryb postępowania określony w tym przepisie został zastosowany. W konsekwencji niewskazanie w treści uchwały tego przepisu jako podstawy prawnej jej podjęcia można zakwalifikować jedynie jako nieistotne naruszenie prawa zwłaszcza, że organ nadzoru nie zakwestionował w swoim rozstrzygnięciu naruszenia jakiejkolwiek przesłanki materialnoprawnej, która wskazywać by mogła na niezgodność § 2 i § 3 uchwały Gminy Rady O. z dnia [...] r. z normą prawną wyrażoną w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika jedynie, że "art. 18 ust. 1 nie może stanowić podstawy prawnej dla podejmowania działań wymienionych w przepisach § 2 i § 3 uchwały". Wójt Gminy O. zaakcentował także, że organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda natomiast, zdaniem strony skarżącej, wymogów tych nie wypełnił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swe dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zachodziły bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy O. w części określonej w § 2 i 3 uchwały Zdaniem bowiem Sądu rację ma Wojewoda [...] twierdząc, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały), nie daje radzie gminy uprawnień do ustalania procedury pozyskania opinii mieszkańców w sprawach publicznych. Przepis ten formułuje bowiem jedynie zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Na mocy art. 18 ust. 1 rada gminy nie jest zatem uprawniona do stanowienia aktów prawa miejscowego, ani też do podejmowania czynności proceduralnych nie przewidzianych w art. 18 ustawy w sposób bezpośredni - por. np. P. Dobosz /w:/ K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006 r., s. 197-199. Norma ta nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy i nie upoważnia organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnego kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1502/08. Zasadnie zatem Wojewoda [...] uznał, że przedmiotowa uchwała z dnia [...]r., wskazująca jako swoją podstawę prawną art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w częściach odnoszących się do zasad i trybu zasięgania opinii mieszkańców z przyczyn określonych powyżej w sposób istotny narusza prawo i w konsekwencji stwierdził jej nieważność w zakresie § 2 i 3. Pozostała natomiast część uchwały ma charakter intencyjny (§ 1) bądź organizacyjny (§ 4 i 5), w tej części nie narusza prawa, w konsekwencji zasadnie, zdaniem Sądu, ta część nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. W całej rozciągłości podzielić też należy pogląd, iż uchwała w przedmiocie zasięgania opinii mieszkańców stosownie do ustawy o samorządzie gminnym co do zasady mogła zostać przez Radę Gminy O. podjęta, jednakowoż na innej podstawie prawnej i w innym trybie. W myśl bowiem art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym "1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy". Przepis ten, zezwalający na prowadzenie konsultacji także w innych ważnych sprawach niż wprost wyliczone w ustawie (kwestia wyboru wariantów połączenia kolejowego nie została w ustawie wskazana jako wymagająca obligatoryjnie konsultacji) upoważnia radę gminy do dokonania oceny czy dana sprawa w której chciałaby zasięgnąć opinii jest "ważna" w rozumieniu art. 5a, a następnie podjęcia uchwały w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Uchwała taka wskazywać winna zatem jako podstawę prawną jej podjęcia art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi ona nadto akt prawa miejscowego, co w odróżnieniu od uchwały podjętej przez Radę Gminy O. w dniu [...]r. powoduje, iż jest ona obwarowana szczególnym trybem wprowadzenia jej do obrotu prawnego. W odróżnieniu od uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego nie wchodzi ona w życie w dacie podjęcia (§ 6 uchwały) bowiem stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. 2010, Nr 17, poz. 95) akty prawa miejscowego wymagają publikacji w dzienniku urzędowym, a w życie wchodzą dopiero po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. W ocenie Sądu prawidłowo zatem, na podstawie art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ stwierdził nieważność tej części uchwały, która jest sprzeczna z prawem. Wskazany przez Radę Gminy O. przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mógł bowiem stanowić podstawy prawnej do ustalenia procedury pozyskiwania opinii mieszkańców w sprawach publicznych. W konsekwencji w tej części uchwała w sposób istotny naruszała też art. 5a ust. 1 i 2 ustawy. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż argumentację Wójta Gminy O. wywodzącego, że nie wskazanie w uchwale art. 5a ustawy winno być traktowane najwyżej jako naruszenie "nieistotne" Sąd uznaje za nietrafną. Stwierdzone naruszenie prawa nie polega bowiem na wskazaniu bądź nie wskazaniu przepisu lecz na podjęciu przez Radę Gminy O. uchwały w oparciu o wadliwą podstawę prawną, z płynącymi z tego faktu wskazanymi wyżej dalszymi konsekwencjami. Uchybienie takie nie może być oceniane jako nieistotne. Notabene Sąd zauważa w tym miejscu, iż w wyniku stwierdzenia nieważności jedynie części uchwały, z jednoczesnym pozostawieniem w obrocie prawnym jako niesprzecznej z prawem tej części, która stanowi akt o charakterze intencyjnym, owa pozostawiona część, jak się wydaje, utraciła poniekąd wewnętrzną spójność, nie przystaje też do niej tytuł uchwały. Okoliczności te nie mogły mieć jednak wpływu na wynik sprawy albowiem kontroli Sądu podlega w niniejszej sprawie podjęte przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające zasadnie nieważność części uchwały, nie zaś część uchwały pozostawiona w obrocie prawnym. Jednocześnie odnosząc się do tych tez skargi, w których Wójt Gminy O. akcentuje cele motywujące Radę Gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały (przedstawienie mieszkańcom wariantów połączeń kolejowych i pozyskanie informacji o ich ocenach) skład orzekający podkreśla, iż z aprobatą odnieść się należy do podejmowanej przez Radę próby zwiększenia opiniodawczej roli mieszkańców. Jednakowoż działanie to musi odbywać się w ramach jakie wyznacza w tym zakresie obowiązująca ustawa. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.