II SA/Gl 519/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta W. (organ I instancji), działającego na podstawie art. 17, art. 20 i art. 23-26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."), odmówiono przyznania D.B. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad prababcią Z. M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że osoba wymagająca opieki, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 28 marca 2019 r., jednakże nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność i czy powstała przed ukończeniem 18. roku życia, ani czy w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dodatkowo, skarżąca jest prawnuczką wobec osoby wymagającej opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, iż jest jedyną osobą mogącą się opiekować prababcią, bowiem jej wnuczka (matka skarżącej – D. K.) pracuje i opiekuje się chorym mężem (ojcem skarżącej – P. K.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (organ II instancji) decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 i art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, dalej: "k.r.i.o."). Zaakcentowało, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na skarżącej nie ciąży zatem obowiązek alimentacyjny, ale na wnuczce prababci, która pracuje i nie zrezygnowała z zatrudnienia, mimo, że jak twierdzi opiekuje się chorym mężem. Dodatkowo nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca opiekowała się chorą prababcią jednak nie oznacza to, że powinna za sprawowaną opiekę otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne. Prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną z bliższego pokrewieństwa. Do takich sytuacji zaliczyć należy np. posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy. Organ II instancji uznał, że powyższa okoliczność ma znaczenie w sprawie i jest istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem są osoby bliższe pokrewieństwem w stosunku do osoby niepełnosprawnej niż skarżąca i są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Natomiast nie ma znaczenia, kiedy powstała niepełnosprawność, na co powołał się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zauważyła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która jest jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. Obszernie opisała własną sytuację rodzinną i pracującej matki opiekującej się mężem. Stwierdziła, że organy błędnie przyjęły, iż jednoznaczne sformułowanie art. 17 ustawy wyłącza możliwość rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego należnego osobie faktycznie opiekującej się chorym członkiem rodziny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Organy administracji, zgodnie z zasadą praworządności, działać mogą wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają uprawnień do rozpatrywania spraw w oparciu o zasady słuszności i współżycia społecznego. Jeżeli zatem wydana w sprawie decyzja znajduje pełne oparcie w przepisach prawa materialnego, a nadto pozostaje w zgodzie z regułami procedury administracyjnej, mimo, iż nie odpowiada oczekiwaniu strony, jest legalna. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W oparciu o art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 przywołanego przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie utraconych zarobków rodzicom (i innym krewnym) osoby niepełnosprawnej, którzy mimo zdolności do pracy nie podejmują pracy zarobkowej lub z niej rezygnują z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Pomoc finansowa Państwa ma rekompensować opiekunowi osoby niepełnosprawnej podjęcie decyzji o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dlatego też w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisach k.r.i.o. W odniesieniu do kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia ustawa wskazuje małżonków oraz osoby, na których, zgodnie z unormowaniami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 128-133 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 128 k.r.i.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei krewnymi w linii prostej, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Zstępnym jest syn, córka, wnuk, wnuczka, prawnuk czy prawnuczka. Natomiast wstępnym ojciec, matka, dziadek, babcia, pradziadek, prababcia. Dodatkowo nie można pominąć treści art. 132 k.r.i.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną prababcią. Wniosek uzasadniła tym, że jest jedyną osobą, która się nią opiekuje i jest krewną w linii prostej dla swojej prababci. Jednakże analiza art. 17 ust. 1 i 1a ustawy oraz powołanych przepisów k.r.i.o. wskazuje, że przed prawnuczką (skarżącą) osobą zobowiązaną do opieki w pierwszej kolejności nad schorowaną i wymagającą opieki jej prababcią jest wnuczka (matka skarżącej). W tej sytuacji skarżącej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie obciąża jej w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny względem prababci. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym to świadczenie przysługuje oraz nie odwołał się do ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 329/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W rozpoznawanej sprawie osobami, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, są dzieci osoby wymagającej opieki, w dalszej kolejności wnuki a na końcu prawnuki, a taką jest skarżąca (prawnuczka). Obowiązek alimentacyjny spoczywa zatem na bliższych krewnych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że wobec jednoznacznej treści art. 17 ust. 1, ust.1a ustawy nie jest możliwe rozszerzenie kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Z tej przyczyny nie mogą odnieść skutku podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące skomplikowanej sytuacji rodzinnej. Zdaniem Sądu akceptacja podnoszonych przez skarżącą argumentów doprowadziłaby do sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne mógłby się ubiegać każdy członek rodziny osoby niepełnosprawnej, wówczas gdy osoby zobowiązane do alimentacji, nie spełniają wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujących przyznanie świadczenia. Zasadnie organ II instancji za błędną uznał odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. Wprawdzie przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednakże wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego uznał przepis ten za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle powołanych przepisów i wyżej wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby wymagającej opieki, z powodu której wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej, nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. akt K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Treść sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest, w ocenie Sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie w oparciu o art. 6 k.p.a. Należy zauważyć, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny, przy czym obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. To nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, ale bezwzględnie obowiązujący przepis prawa. Przywołany powyżej art. 17 ustawy nadal obowiązuje i dotychczas jego zgodność z Konstytucją RP nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie składu orzekającego niedopuszczalne jest rozszerzanie katalogu zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 2 ustawy w oparciu o względy celowościowe. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 uznał, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym również przed 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje takie świadczenie. Wprawdzie powołana uchwała została podjęta na tle ustawy obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., jednak również w brzmieniu obowiązującym obecnie ustawa nadal wiąże uprawnienie do świadczenia alimentacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym poprzez odesłanie do przepisów k.r.i.o., przez co pogląd wyrażony w uchwale oraz przedstawiona w niej argumentacja zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ust. 1 ustawy jak i w toku kolejnych zmian świadczenie pielęgnacyjne zawsze przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, Nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych nowelizacji, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wskazany pogląd oraz zaprezentowaną w powyższej uchwale argumentację również z tego powodu, że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego. Ustawodawca w sposób wyczerpujący określił przesłanki, które należy spełnić aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i powiązał je z obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.i.o. oraz nie przewidział przy tym możliwości przyznania takiego świadczenia z uwagi na faktyczne wykonywanie czynności opiekuńczych. Stwierdzenie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła osoba nieobciążona w pierwszej kolejności obowiązkiem alimentacyjnym obliguje do wydania decyzji odmawiającej jego przyznania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a nadto Sąd nie dostrzegł innych uchybień wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.