II SA/Gl 526/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 1 i 11, art. 4, art. 5, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2, art. 18, art. 20, art. 21, art. 23, art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm.), art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465) oraz art. 41, 104, 110, 127, 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), przyznał S.S. (dalej: "skarżąca") świadczenie wychowawcze na rzecz córki D.L. (ur. [...]r.) w kwocie 500 zł. miesięcznie, na okres od 1 października 2018 r. do 31 marca 2019 r. oraz w kwocie 383, 40 zł, na okres od 1 kwietnia 2019 r. do 23 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 1, 11, 20, art. 4, art. 5, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2, art. 18, art. 20, art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134), art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz art. 41, art. 104, art. 110, art. 127, art. 127a i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2096, dalej w skrócie: "k.p.a."), uchylił z dniem 1 grudnia 2018 r. opisaną powyżej decyzję własną z dnia [...]r., przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny skarżącej z uwagi na podjęte przez nią zatrudnienie. Zatem dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1 416,51 zł. i przekroczył kryterium dochodowe, tj. kwotę 800 zł. Stąd też świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie nie przysługuje skarżącej od miesiąca listopada 2018 r. W odwołaniu z dnia 28 grudnia 2018 r. skarżąca podała, że podjęła pracę na pełen etat z dniem 19 września 2018 r., jednak w dniu 31 października 2018 r. etat ten został zmniejszony do ½ wymiaru czasu pracy. Z tego powodu prosiła o ponowną weryfikację uzyskiwanych przez nią dochodów. Nadmieniła, że nie miała możliwości przedstawienia dokumentów po zmniejszeniu etatu. W załączeniu do odwołania przedłożyła informację o warunkach zatrudnienia, umowę o pracę, aneks, zaświadczenie o wysokości dochodów w miesiącu listopadzie 2018 r. (k. 61 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podało, że skarżąca nie działała zgodnie z pouczeniem ujętym w decyzji z dnia [...] r., przyznającej jej świadczenie wychowawcze i nie poinformowała organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Organ pierwszej instancji powziął tą wiadomość z urzędu i samodzielnie podjął działania zmierzające do ustalenia wysokości dochodu osiągniętego przez skarżącą za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. październik 2018 r. Z załączonych do odwołania dokumentów wynika, że dopiero od dnia 19 grudnia 2018 r. skarżąca podjęła prace na ½ etatu w Ośrodku A w G. W świetle obowiązujących przepisów, fakt ten pozostaje bez znaczenia, gdyż skarżąca nadal jest zatrudniona i osiąga z tego tytułu dochód. Ponadto, istnieje sprzeczność pomiędzy aneksem z dnia [...] r. do umowy o pracę zawartej w dniu [...]r., a umową o pracę zawartą w dniu [...]r., która polega na tym, że w aneksie wymiar czasu pracy na 1/2 etatu obowiązywał od dnia 1 listopada 2018 r., natomiast w umowie określono ten termin od dnia 19 grudnia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostały dołączone przez skarżącą do odwołania zaświadczenia o wysokości osiągniętych dochodów za miesiąc listopad 2018 r. w kwocie 907,18 zł. (Ośrodek A w G.) oraz w kwocie 600 zł. (B W.S.). Pismem z dnia 18 lutego 2019 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i wstrzymania jej wykonania, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania do organów Państwa poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu i nie przeprowadzenie całościowej analizy akt sprawy. Jej zdaniem, organ ani nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ani też nie ocenił go, czym naruszył art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zmniejszenie wymiaru etatu i czasu pracy połączone z tym obniżenie wynagrodzenia, nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu tej ustawy. Organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji dokonały błędnych wyliczeń poprzestając jedynie na obliczeniu dochodu za miesiąc październik 2018 r. Nadto, organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego umowa o pracę z dnia [...] r. pozostaje w sprzeczności z aneksem z dnia [...]r. oraz kolejną umową z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 526/19, oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 20 akt sądowoadministracyjnych). Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. skarżąca podniosła, że jej zdaniem w sprawie nastąpiła utrata części etatu i w związku z tym zmiana wysokości wynagrodzenia będąca faktycznie utratą części dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana w skrócie: "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1851 z póżn. zm., zwanej dalej "ustawa"), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uzależnione było od spełnienia kryterium dochodowego wynoszącego 800 zł. miesięcznie na osobę w rodzinie. Podstawą rozstrzygnięcia dokonanego przez organy odwoławczy w niniejszej sprawie było ustalenie, że skarżąca podjęła w miesiącu wrześniu 2018 r. zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy i uzyskała w miesiącu październiku 2018 r. dochód, co po zastosowaniu art. 7 ust. 3 ustawy spowodowało uznanie, że w dwuosobowej rodzinie skarżącej doszło do przekroczenia kryterium dochodowego. Okolicznością bezsporną w sprawie było to, że skarżąca nie poinformowała organu właściwego o podjęciu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Istota sprawy sprowadza się jednak do tego, czy ustalenia dotyczące "uzyskania dochodu" przez skarżącą zostały dokonane prawidłowo oraz, czy trafnie uznano, że ustalone okoliczności miały wpływ na prawo do przyznanego jej wcześniej świadczenia wychowawczego. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Pojęcie dochodu utraconego zostało unormowane w art. 2 pkt 19 ustawy, z którego wynika, że utratą dochodu jest utrata spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.). Interpretując powyższe unormowanie należy mieć na względzie, że celem przepisów zawartych w ustawie jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, przy uwzględnieniu zmian w tej sferze (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 217/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17 (CBOS) przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano też stanowisko, iż przepis art. 2 pkt 19 ustawy nie może być wykładany literalnie. W kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia przyjęto, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy, wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 października 2017r. sygn. I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17, CBOS). Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Po 106/17 (CBOS) wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego służy urealnieniu dochodu rodziny/wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy). Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18 (CBOS) wskazano, że o "utracie dochodu" należy mówić zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 ustawy, to zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzenia powodujących utratę dochodu. Z tego powodu utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, dlatego nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie dochodów. Powyższe rozumienie omawianych przepisów - wynikające z ich wykładni językowej i systemowej wewnętrznej - znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, określa ona warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia, a według jej art. 4 ust. 1: "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Materiał zgromadzony w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie daje natomiast możliwości, by ocenić, czy do takiej zmiany wysokości dochodów faktycznie doszło. Nie ma w aktach administracyjnych umowy o pracę skarżącej z dnia [...] r., do której przedstawiła aneks. Organ odwoławczy przyjął, że kwotą, o którą należy "powiększyć" dochód uzyskiwany przez skarżącą jest jej dochód (wynagrodzenie za pracę) za miesiąc październik 2018 r. w wysokości 1 749,35 zł. Nie dostrzegł jednak, że warunkiem uznania dochodu za "uzyskany" w rozumieniu ustawy jest, by uzyskiwany był w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Chodzi zatem nie o jednorazowy dochód, lecz dochód "uzyskiwany", co oznacza zachowanie określonej ciągłości (kontynuacji). W tym zakresie organ odwoławczy musi dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń, czy i w jakiej wysokości skarżąca uzyskała dochód podczas jej zatrudnienia na cały etat, a następnie na pół etatu i czy w świetle regulacji ustawowych jest to dochód, który nadal jest uzyskiwany oraz z jakich powodów organ tak uważa. W sytuacji, gdy po roku poprzedzającym okres świadczeniowy skarżąca uzyskiwałaby zmienne i nieregularne dochody, art. 7 ust. 3 ustawy powinien być interpretowany w ten sposób, że ustalenie uzyskanego dochodu powinno polegać na wyliczeniu średniego dochodu z okresu obliczeniowego, a nie przyjmowaniu jedynie dochodu z następnego miesiąca po miesiącu uzyskania przez nią dochodu (por. m. in. wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 435/18, CBOS). Ustalenia w tym względzie mogą mieć istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, bowiem w wyniku doliczenia do miesięcznego dochodu rodziny skarżącej dochodu z miesiąca października 2018r. organ odwoławczy ustalił, że doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego warunkującego kontynuację wypłaty świadczenia wychowawczego. Sąd w tym zakresie nie może dokonywać własnych ustaleń i zastępować w tym względzie organ odwoławczy. Błędne rozumienie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1-2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 7 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt nie wynika również w jakim konkretnie miesiącu doszło faktycznie do uzyskania dochodu. Jak niejednokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym spraw z zakresu świadczeń rodzinnych oraz z zakresu pomocy społecznej, uzyskanie dochodu następuje dopiero wtedy, gdy określona kwota zostanie wypłacona. Wynika to z celu i istoty tych instytucji prawnych. Nie dokonano w sprawie jakichkolwiek ustaleń co do tego, kiedy faktycznie doszło do wypłaty wynagrodzenia należnego skarżącej, poprzestając na zaświadczeniu od pracodawcy, które nie określa daty wypłaty kwoty wynagrodzenia, skutkującego, zdaniem organu odwoławczego, utratą prawa do świadczenia wychowawczego. Z tego również powodu, niezależnie od niewykazania kontynuacji w zakresie uzyskiwania podwyższonych dochodów przez skarżącą w kolejnych miesiącach, uznać należało, że zgromadzony materiał nie pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji. Została ona wydana przedwcześnie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe i zbadać, czy istotnie doszło do utraty i uzyskania dochodu w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. W tym celu konieczne jest ustalenie dochodów uzyskiwanych przez skarżącą z tytułu zatrudnienia przez wszystkie miesiące pracy w zakresie wystąpienia przesłanki zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. W tym stanie sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dlatego podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.