II SA/Gl 531/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. K.K., działająca jako pełnomocnik swojego syna R.J. zwróciła się do Urzędu Gminy w J. o wymeldowanie męża J.K. z domu w J. przy ul. [...]. Wskazała, że J.K. nie mieszka pod wskazanym adresem od [...] roku, ponieważ "wyprowadził się do kochanki". Początkowo przyjeżdżał sporadycznie do domu, a od [...] r. przyjeżdża jedynie pod jej nieobecność w celu zabrania rzeczy, które są wspólną własnością. Dodała, że J.K.od trzech lat nie płaci za żadne media, że znęcał się nad nią, co zostało potwierdzone wyrokiem sądowym, a także, że toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie podziału majątku. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy J. orzekł o wymeldowaniu obecnie skarżącego J.K. z pobytu stałego z budynku przy ulicy [...] w J.. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 z późn. zm. ). Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na uchybienia procesowe organu pierwszej instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], ponownie orzekł o wymeldowaniu skarżącego z powołaniem na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu organ wyraził przekonanie, iż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na opuszczenie przez skarżącego miejsca pobytu stałego w sposób trwały bez podjęcia działań prawnych zmierzających do przywrócenia możliwości pobytu w dotychczasowym miejscu zameldowania. Ponadto skarżący nie dopełnił formalnego obowiązku zgłoszenia opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 7 i 8 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący, czy skarżący z własnej woli i w sposób trwały opuścił sporny budynek oraz czy we właściwym czasie skorzystał z przysługujących mu środków prawnych umożliwiających powrót do budynku. Zarzucił ponadto naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez wymeldowanie skarżącego z budynku bez zbadania rzeczywistych przyczyn jego opuszczenia oraz działań podejmowanych przez skarżącego. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że skarżący we [...] r. złożył w sądzie powszechnym wniosek o podział majątku wspólnego, w którym wniósł o przyznanie mu na wyłączną własność nieruchomości, na której wzniesiono budynek pod spornym adresem. Czynność ta świadczy w ocenie skarżącego o tym, że skorzystał on we właściwym czasie z przysługujących mu środków prawnych umożliwiających powrót do budynku. Dalej podniesiono, że z uwagi na eskalację konfliktu z małżonką skarżący został zmuszony do opuszczenia budynku. Nigdy jednak nie wyrażał woli opuszczenia go na stałe. Skarżącemu utrudniono dostęp do budynku, albowiem jego małżonka wymieniła zamki w drzwiach. Skarżący wyraźnie wyraził wolę odzyskania budynku w treści wniosku o podział majątku dorobkowego. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazując na zgromadzony w sprawie materiał, organ odwoławczy ustalił, że skarżący nie zamieszkuje w spornym budynku od [...] r. Powołał się m.in. na zeznania skarżącego, z których wynika, że ze względu na konflikt małżeński wyprowadził się do syna. Obecnie w ciągu tygodnia przebywa w remontowanym przez siebie domu w Z., gdzie w przyszłości zamierza zamieszkać. Soboty i niedziele spędza natomiast u syna w K.. Ma utrudniony dostęp do domu, a jego rzeczy są spakowane w worki i złożone w garażu. Oświadczył ponadto, że nie złożył do sądu wniosku o przywrócenie posiadania lokalu. Organ przytoczył też zeznania K.K. oraz powołał się na zeznania świadków, którzy w ocenie organu potwierdzili, iż od ok. roku skarżący w ogóle nie przebywa pod spornym adresem. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne na okoliczność, kiedy opuszczenie lokalu należy traktować jako dobrowolne i trwałe. Stwierdził, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka do wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 ustawy, co uzasadniało orzeczenie o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucił, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując na ocenę wyników postępowania dowodowego pozbawioną zasad logicznego rozumowania oraz na dowolność i sprzeczność w ocenie materiału dowodowego. Zarzucił ponadto naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez dopuszczenie do wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu, który nie miał przymiotu strony oraz dopuszczeniu K.K. w charakterze strony do udziału w tym postępowaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawione zostały argumenty na poparcie stanowiska, że do opuszczenia budynku nie doszło w sposób dobrowolny i trwały. Wskazano też, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, żadne rozstrzygnięcie w zakresie roszczeń cywilnoprawnych nie będzie przesądzać o faktycznym przebywaniu skarżącego w miejscu stałego pobytu. Powtórzono argumenty podnoszone wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dalej, powołując się na wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 47/09, stwierdzono, że stroną w postępowaniu o wymeldowanie jest wyłącznie ta osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu prowadzone jest postępowanie. W tej sytuacji prowadzenie postępowania na wniosek podmiotu nie mającego przymiotu strony winno zostać umorzone. Stroną w tym postępowaniu nie jest ani właściciel nieruchomości, ani też małżonka skarżącego. Uprawnienie organu do wszczęcia postępowania w sprawie o wymeldowanie z urzędu, w razie zaistnienia podstaw do jego wszczęcia, winno toczyć się odrębnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. organ odwoławczy wskazał na rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie i uzasadnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał za stronę właściciela nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia [...] r. K.K., dołączając pełnomocnictwo R.J., wniosła o oddalenie skargi. Wskazała m.in. na treść ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w B., której kopię dołączyła do pisma, zgodnie z którą nakłady poniesione na sporny budynek zostały w całości przyznane na jej własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania , iż odpowiada ona prawu. Na wstępie odnieść się przyjdzie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy orzekające art. 61 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że za stronę postępowania organy obu instancji uznały R.J., jako właściciela nieruchomości położonej pod spornym adresem. Prawo własności zostało przy tym udokumentowane znajdującymi się w aktach sprawy wypisami z ewidencji gruntów i odpisem aktu notarialnego – umowy darowizny, na mocy której R.J. nabył prawo własności tej nieruchomości. Słusznie zauważa organ odwoławczy, że w kwestii uznania za stronę postępowania meldunkowego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się rozbieżności. Rozbieżności te stały się przyczyną skierowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, w którym w/w osoba jest zameldowana (może zostać zameldowana)? Rozpoznając ten wniosek Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwałę, w myśl której osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (sygn. akt II OPS 1/11). Co prawda w niniejszej sprawie kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy, to jednak z uwagi na niemalże identyczny charakter obu tych postępowań, Sąd stoi na stanowisku, że również i w tej sprawie zastosowanie znajdzie zasada wyrażona w powołanej uchwale. W tej sytuacji prawidłowo organy obu instancji uznały R.J. za stronę postępowania, a tym samym za podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego o wymeldowanie skarżącego. Jeżeli natomiast chodzi o status K.K. w kontrolowanym postępowaniu, to zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, iż nie miała ona przymiotu strony. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organy taki przymiot jej nadały. K.K. od początku tego postępowania występuje w charakterze pełnomocnika R.J. na podstawie dołączonego do akt pełnomocnictwa. Zauważyć wszak należy, że organ pierwszej instancji wskazując na osobę K.K. określa ją jako stronę postępowania. Samo jednak błędne określenie pozostaje bez wpływu na ocenę i wynik działań tego organu. Składając bowiem pisemne wnioski i oświadczenia K.K. czyniła to w imieniu R.J., zaś przesłuchiwana mogła być w charakterze świadka bez względu na przysługujący jej przymiot strony czy pełnomocnika strony. Konsekwencją takiego jej statusu w postępowaniu administracyjnym jest również i to, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestnikiem postępowania na zasadzie art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jest wyłącznie R.J., a nie jest nim K.K.. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad dwa miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W rozpoznawanej sprawie organ meldunkowy ustalił, iż skarżący nie przebywa w budynku przy ul. [...] w J., a fakt opuszczenia tegoż mieszkania nie miał charakteru przymusowego. Organ odwoławczy wykazał, iż skarżący nie podjął skutecznie żadnych działań zmierzających do obrony jego prawa do przebywania w tym budynku. Jakkolwiek skarżący podnosił, iż nie opuścił budynku dobrowolnie, lecz było to następstwem zachowania żony, to jednak nie zdołał wykazać, iż skutecznie przedsięwziął jakiekolwiek środki celem przywrócenia posiadania. Powoływana przez skarżącego sprawa cywilna o podział majątku, w której domagał się przyznania spornej nieruchomości na własność, mogła przesądzić jedynie o jego tytule prawnym do tej nieruchomości, nie zaś o spełnieniu przesłanki uzasadniającej zameldowanie na pobyt stały. W żadnym razie fakt, że toczy się postępowanie o podział majątku nie może stanowić dowodu na okoliczność przymusowego opuszczenia lokalu, które to opuszczenie miało miejsce najpóźniej w [...] r., co skarżący sam przyznaje. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przez opuszczenie lokalu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, należy rozumieć opuszczenie dobrowolne. Z kolei nie jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu takie opuszczenie, do którego strona została zmuszona, jeśli strona ta podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swych praw do przebywania w tym lokalu, albo jeżeli fakt zmuszenia do opuszczenia lokalu jest oczywisty lub został stwierdzony w postępowaniu karnym (por. orzeczenia NSA z dnia 22.08.2000r., V SA 108/00, z dnia 8.10.1986 r., Sa/Gd 1014/86, z dnia 26.04.1996 r., Sa/Wr 2828/95). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, iż za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. (por. orz. NSA z dnia 25. 10.2005r., sygn. akt II OSK 127/05). Zdaniem Sądu z materiału dowodowego, a w szczególności z oświadczeń skarżącego wynika jednoznacznie, iż w budynku nie przebywa stale i nie zamieszkuje. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż brak jest przesłanek, aby czynność organu polegającą na wymeldowaniu uznać za sprzeczną z prawem. Sam zamiar powrotu do budynku nie stanowi przesłanki do zameldowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje ponadto, że co najmniej od[...] r. centrum życiowe skarżącego koncentruje się poza adresem, z którego został wymeldowany. Sam skarżący wskazuje, iż zamieszkuje w Z. i przebywa w weekendy w K. (vide: protokół z rozprawy administracyjnej, str. 3, k. 75 akt administracyjnych). Brak jest podstaw do uznania, że adres w J. jest obecnie miejscem zamieszkania skarżącego w rozumieniu przepisów zarówno Kodeksu cywilnego, jak i miejscem pobytu stałego w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności. Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, choć w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 716) nie ma to wpływu na wynik sprawy, że skarżący nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do budynku, zaś wniosek o wymeldowanie złożyła osoba będąca właścicielem nieruchomości. Wskazać wreszcie przyjdzie, że przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych tak ukształtowały instytucję zameldowania, że ma ona służyć wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w danym lokalu. Skoro zatem osoba nie przebywa w lokalu, to jej zameldowanie stanowiłoby w istocie fikcję prawną. Niezależnie od powyższego zwrócić należy skarżącemu uwagę, że zmiana stanu faktycznego lub prawnego w stosunku do tego, który miał miejsce w dacie wydania zaskarżonej decyzji może stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o ponowne zameldowanie, zaś organ meldunkowy będzie miał w takiej sytuacji obowiązek ponownie zbadać stan sprawy i jej okoliczności i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ meldunkowy przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na fakt, że skarżący nie zamieszkuje pod spornym adresem. Dokonana przez organy ocena tego materiału jest w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności prawidłowa, a zatem skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl