II SA/Gl 539/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. (Z.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/518/2024/3498 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 14 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/518/2024/3498, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania J. Z. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem J. K.. W jej uzasadnieniu wskazano, że Wnioskodawczyni nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). Mianowicie, zdaniem organu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi wymagany przepisami prawa związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, zaś z dokumentacji dołączonej przez Skarżącą do wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, tj. orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. wynika, iż niepełnosprawność ojca Skarżącej istnieje od 50 roku życia. W odwołaniu z dnia 1 lutego 2024 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i przyznanie świadczenia zgodnie z wnioskiem, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazał przy tym na mającą wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia obrazę art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez wskazanie przez organ I instancji, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnymi w sytuacji, gdy niepełnosprawność ta powstała później niż w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., pomimo że niniejszy przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Pełnomocnik podniósł również, iż organ I instancji nie dostrzegł bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej, doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wybiórcze, a nie kompleksowe ustalenia w zakresie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w rezultacie niedążenie do ustalenia przez organ I instancji prawdy obiektywnej. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 14 marca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący do dnia 31 grudnia 2023 r. stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium przyznało, iż wobec stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w części, w jakiej uzależnia możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, kryterium to nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie zasadności przyznania takiego świadczenia. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do uznania, iż Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Kolegium uzasadniło to wskazując, iż osoba wnioskująca o przedmiotowe świadczenie musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędna w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. W ocenie organu odwoławczego, zakres opieki, jakiej wymaga ojciec Skarżącej nie wyklucza podjęcia przez Wnioskodawczynię zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium podniosło, że – jak wynika z okoliczności sprawy – Skarżąca nie musi całodobowo wykonywać względem ojca takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania, wobec czego czynności te mogą być realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Kolegium dodało przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, bądź trudności organizacyjne. W skardze z dnia 2 kwietnia 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawczyni zakwestionował prawidłowość decyzji Kolegium zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 k.p.a. poprzez: – brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; – przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; – niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; – nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; 2) naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącą względem ojca mogą być wykonywane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, a opieka ta nie ma charakteru stałej, bowiem nie jest sprawowana całodobowo. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponowiona została argumentacja prezentowana w odwołaniu w zakresie odnoszącym się do interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślono przy tym, iż okoliczność braku aktywności zawodowej Skarżącej przez szereg lat przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi okoliczności wykluczającej przyznanie tegoż świadczenia w sytuacji, gdy dalsze niepodejmowanie zatrudnienia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Pełnomocnik Skarżącej dodał jednocześnie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy zachodzą wszelkie przesłanki do uznania opieki nad ojcem jako "stałej". Jak podkreślono, warunku tego nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Z tych też względów Skarżąca uznaje, iż dotyczące jej okoliczności uzasadniają przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 27 maja 2024 r. pełnomocnik Wnioskodawczyni wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: oświadczenia A. G., oświadczenia Skarżącej oraz karty informacyjnej leczenia szpitalnego (oddział geriatryczny) - dla wykazania, że Wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z ojcem i sprawuje nad nim stałą całodobową opiekę, a także dla wykazania pogarszania się stanu zdrowia ojca. Pełnomocnik wyjaśnił, że są to dowody niezbędne dla ustalenia okoliczności sprawy, przy czym nie mógł ich wcześniej przedstawić na co wskazują daty ich sporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne z uwagi na to, że Skarżąca – w jego ocenie – dysponuje możliwością podjęcia zatrudnienia. Umotywował to tym, że czynności, jakie wykonuje nie są na tyle absorbujące, aby stanowiły uzasadnienie dla rezygnacji z pracy zarobkowej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1333/21, Lex nr 3349289). Wypada w tym miejscu wskazać, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście należy stwierdzić, że sprawowana przez Skarżącą opieka nad niepełnosprawnym ojcem nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwiała jej podjęcie zajęcia zarobkowego. Opierając się na ustaleniach poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego, a w szczególności podczas wywiadu środowiskowego stwierdzić należy, że czynności wykonywane w ramach wspomnianej opieki polegają na: zmianie pościeli, przygotowywaniu leków, gotowaniu, robieniu zakupów, sprzątaniu, pomocy w zabiegach pielęgnacyjnych (mierzenie poziomu cukru we krwi, ćwiczenie mowy), załatwianiu spraw urzędowych. Stwierdzono również, że ojciec nie wyraża zgody na pomoc Skarżącej w kąpieli, z tego też względu przy tych czynnościach asystuje mu jego żona. Wnioskodawczyni pomaga ojcu w poruszaniu się po mieszkaniu, który również przemieszcza się przy wykorzystaniu chodzika. Matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując oceny powyższych działań nie można nie dostrzec wkładu Wnioskodawczyni w opiekę nad ojcem, a także nad matką, która również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jednak w tym przypadku opieka mieści się w ramach zwykłych obowiązków alimentacyjnych wobec osoby najbliższej i która nie wymagała rezygnacji z pracy zarobkowej. Otóż większość czynności odnosi się do obowiązków życia codziennego (sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów). Natomiast czynności czysto opiekuńcze to ewentualna pomoc przy toalecie porannej, pomiar poziomu cukru we krwi i ćwiczenie mowy. Tym samym zgodzić się należy z Kolegium, że przy właściwej organizacji nie stanowią one przeszkody dla podjęcia pracy zarobkowej. Za trafnością tego stanowiska przemawia również to, że ojciec Skarżącej zachował mobilność, która wprawdzie jest ograniczona i utrudniona, gdyż porusza się przy użyciu chodzika, lecz pozwala mu na przemieszczanie się w obrębie mieszkania. Założyć zatem należy, że w odpowiednich porach może bez wsparcia drugiej osoby dotrzeć do miejsca, gdzie znajdować się będzie przygotowany wcześniej posiłek, czy też zestaw lekarstw. Ojciec Skarżącej, jak wskazują ustalenia wywiadu środowiskowego, najczęściej opuszcza miejsce zamieszkania w towarzystwie swojej żony (rzadko w asyście córki). Ponadto ustalono, że córka najczęściej przebywa u rodziców do godz. 1900, przy czym niejednokrotnie opuszcza ich mieszkanie ok. godz. 1430. Wywieść stąd należy, że Wnioskodawczyni w istotnym zakresie wspiera swoich rodziców, którzy w wielu kwestiach pozostają samodzielni. Muszą sobie bowiem radzić podczas nieobecności córki. Podkreślić bowiem należy, że ojciec Skarżącej nie tylko dysponuje możliwością przemieszczania się w obrębie mieszkania przy użyciu chodzika, ale opuszcza je i to w przeważającej części w asyście swojej małżonki. Żona wspomaga go również podczas kąpieli. Skoro matka Skarżącej, a żona jej ojca, radzi sobie z tego rodzaju czynnościami, to tym bardziej może podać lekarstwa mężowi (cierpiącemu na zaniki pamięci) przygotowane wcześniej przez córkę. Wobec braku takiego zastrzeżenia przyjąć również należy, że rodzice samodzielnie spożywają posiłki. Oznacza to, że mogą je spożyć o ile zostaną uprzednio sporządzone przez Skarżącą. Z powyższego trudno więc wywieść, aby opieka nad ojcem, przy uwzględnieniu również niepełnosprawności matki, wykluczała zatrudnienie Skarżącej. Dowodzi to więc, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką, co jak już wskazano powyżej, stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Tego stanowiska nie mogą zmienić dowody przedstawione w postępowaniu sądowym. Otóż podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze - sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie - sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Również wtedy, gdy sąd dopuści dowód z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., które w swej treści odnoszą się do okoliczności (faktów) zaistniałych po wydaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III FSK 1251/22, Lex nr 3749990). Wskazane dokumenty dotyczą zmiany stanu faktycznego, jaki zaistniał już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym samym nie mogą być brane pod uwagę podczas kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zgodzić się natomiast należy z Kolegium, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21, Lex nr 3309547). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącej w tym zakresie i brakiem żądania Kolegium o przeprowadzenie rozprawy.