II SA/Gl 543/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia po wznowieniu postępowania wysokości zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. przyznał skarżącej J. L. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: S. L. i D. L. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W związku z pozyskaną przez organ informacją o korzystaniu przez męża skarżącej z dotacji unijnych z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego, organ I instancji, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone powołaną na wstępie decyzją, a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] r. i przyznał prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w łącznej wysokości od 1 listopada 2018 r. do 30 września 2019 r. w kwocie 190,50 zł i od 1 do 31 października 2019 r. w wysokości 201,50 zł, tj. w wysokości różnicy pomiędzy kwotą przysługujących zasiłków a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w skrócie przebieg dotychczasowego postępowania, przywołał mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w konkluzji stwierdził, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są dochodem nieopodatkowanym w rozumieniu przepisów tej ustawy (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 9 u.ś.r.). Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na wyroki: WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 168/07 oraz WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Po 315/07. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca wraz z mężem M. Zarzucili, że w czasie składania wniosku do MOPS S. , tj. w 2017 roku, informowali o dotacji z tytułu bezzwrotnej pomocy zagranicznej (tj. dotacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), natomiast MOPS informował ich, że dochodów tych nie dolicza się do ustalenia wysokości zasiłku i nie trzeba składać dodatkowych zaświadczeń (art. 9 k.p.a.). MOPS od początku wiedział o dotacjach, a dopiero po kilku latach wznowił sprawę i uchylił wydaną decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W momencie ponownego rozpatrywania tego samego wniosku nie wzięto pod uwagę kosztów jakie należało ponieść, aby dotacje z ARiMR otrzymać. (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Skarżący wskazali ponadto, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę żadnego punktu, utrzymując decyzję MOPS w mocy, z czym w całości się nie zgadzają, tym bardziej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wydało decyzję [...] z dnia [...] r. o innym brzmieniu (uchylił decyzję MOPS) w identycznej sprawie ich dotyczącej, jedynie obejmującej inny okres. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że zarzuty skarżących zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie, a ponadto stwierdził, że wyczerpująco wyjaśnił i uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie widzi potrzeby ich ponownego przytaczania. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. L., a zatem na obecnym etapie postępowania do rozpoznania pozostała jedynie skarga J. L. . Przy piśmie z dnia 16 września 2021 r. organ odwoławczy, w wykonaniu zarządzenia przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, nadesłał odpis swojej decyzji z dnia [...] r., na którą skarżąca powołała się w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie są decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań przewidzianych przepisami k.p.a., a mianowicie w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast za podstawę wznowienia postępowania organy przyjęły przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z tego przepisu obwarowane jest zatem łącznym wystąpieniem czterech warunków: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody są istotne dla sprawy (1), okoliczności faktyczne lub dowody są nowe (2), okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej (3), okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Przy czym przez nowy istotny dowód lub nową istotną dla sprawy okoliczność, należy rozumieć dowód lub okoliczność, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, muszą one mieć takie znaczenie, że w sprawie zapadłaby decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1631/16). Okolicznością faktyczną, która została w niniejszej sprawie uznana przez organy za spełniającą warunki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., była okoliczność pobierania przez męża skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co rzekomo nie było organowi znane w dacie wydawania pierwotnej decyzji. Płatności te zdaniem organów są dochodem nieopodatkowanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 9 u.ś.r., co z kolei miało istotny wpływ na ustalenie wysokości dochodu rodziny. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że w świetle okoliczności sprawy daleko idące wątpliwości budzi kwestia istnienia w dacie wydawania decyzji przesłanek, o których organ miałby nie wiedzieć. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że informowała organ o fakcie posiadania gospodarstwa rolnego, czemu zresztą organ nie zaprzecza i co znalazło swoje odzwierciedlenie w postępowaniu poprzedzającym wydanie pierwotnej decyzji. Zarazem nigdy nie podjął on jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy władanie tego rodzaju składnikiem majątku stanowi podstawę do uzyskania wsparcia ze środków pomocowych. Można więc stwierdzić, że organ uchybił w tym zakresie wymogom stawianym przed nim w art. 7 k.p.a., zaś sama okoliczność korzystania z takiego wsparcia była nie tyle nieznana organowi w sposób obiektywny, co wynikała z braku staranności w ustalaniu okoliczności istotnych dla sprawy. W ocenie Sądu, niezależnie od tego, czy powyższa okoliczność była dla organów nowa, istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie była znana organom, to z naprowadzonych niżej powodów nie sposób stwierdzić, że była istotna dla sprawy. W ocenie Sądu, dopłaty bezpośrednie do gospodarstw rolnych tzw. jednolita płatność obszarowa oraz płatności uzupełniające do powierzchni niektórych upraw pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, stanowią dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 u.ś.r.) i nie mogą być dodatkowo doliczane do tego dochodu. Dopłaty bezpośrednie do gospodarstw rolnych uwzględnione są bowiem w dochodzie z gospodarstwa rolnego i nie stanowią innego dochodu pozarolniczego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. W świetle tego przepisu uznać należy, że dochód pozarolniczy to dochód, który jednocześnie nie stanowi dochodu z gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23, a który wyliczany jest konkretnie na podstawie art. 5 ust. 8 u.ś.r. Dopłaty bezpośrednie do gospodarstw rolnych pochodzące z budżetu Unii Europejskiej związane są z posiadaniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt 1738/17). Tym samym podzielić przyjdzie stanowisko, zgodnie z którym dopłaty bezpośrednie do gospodarstw rolnych pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, uwzględnione w ogłaszanym przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym przeciętnym dochodzie z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, są uwzględnione w dochodzie z gospodarstwa rolnego, wyliczanym na podstawie art. 5 ust. 8 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 385/19). Skoro zatem dopłaty bezpośrednie wliczone zostały już do dochodu z gospodarstwa rolnego (które to wyliczenie ma charakter ryczałtowy i nie przesądza o rzeczywistej wartości osiąganych z gospodarstwa rolnego pożytków), to nie można uznać, że dochód z dopłat bezpośrednich będzie sumowany (a więc liczony ponownie) z dochodem z gospodarstwa rolnego, tym razem jako dochód z działalności pozarolniczej, bo tylko takie dochody, zgodnie z art. 5 ust. 9 u.ś.r., mogą być sumowane z dochodem z gospodarstwa rolnego. Zarazem zauważyć przyjdzie, że funkcją dopłat bezpośrednich jest zachowanie rolniczego przeznaczenia gruntu, utrzymanie agrarnego charakteru danego obszaru oraz jego walorów krajobrazowych. Tym samym trudno zaakceptować pogląd, że jest to dochód sensu stricte, a to ze względu na subwencyjny charakter tego rodzaju świadczeń i cel ich przyznawania. Z akt sprawy wynika, że dochód z gospodarstwa rolnego został uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny na potrzeby przedmiotowego świadczenia. W tej sytuacji okoliczność pobierania przez męża skarżącej dopłat z budżetu Unii Europejskiej związanych z tym gospodarstwem nie miała żadnego znaczenia dla wyliczenia tego dochodu, a tym samym nie tylko nie była istotna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. lecz również nie stanowiła okoliczności nieznanej organowi w rozumieniu tego przepisu. Skoro tak, to brak było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było również podstaw do wznowienia postępowania i wydania w tym przedmiocie postanowienia w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. Gdyby z kolei przyjąć stanowisko organów za prawidłowe, to rozważenia wymagałoby, czy w ogóle dopłaty bezpośrednie do gospodarstw rolnych oraz płatności uzupełniające do powierzchni niektórych upraw pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, wyczerpują znamiona definicji dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 9 u.ś.r. Innymi słowy, czy dopłaty te stanowią środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej, o której mowa w tym przepisie. Sygnalizowanych wcześniej wątpliwości w tym zakresie organ w żaden sposób nie wyjaśnił, a priori uznając je za dochód. W powołanym przepisie jest mowa o środkach bezzwrotnej pomocy zagranicznej otrzymywanych od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzących ze środków bezzwrotnej pomocy przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe, w tym również w przypadkach, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma ta pomoc. Tymczasem żaden z organów nie pochylił się nad tym, czy Unia Europejska mieści się w pojęciu organizacji międzynarodowej bądź też międzynarodowej instytucji finansowej, ani też czy dopłaty te są przyznawane na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tą organizacją lub instytucją przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe. W nawiązaniu do powyższego nie sposób nie zauważyć, choć wobec naprowadzonych wcześniej motywów pozostaje to bez istotnego wpływu na wynik sprawy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przypomnieć przyjdzie ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, w myśl którego prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć przyjdzie, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę, organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił i nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób, który czyniłby zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności, w zakresie rozważań prawnych organ ograniczył się do stwierdzenia, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są dochodem nieopodatkowanym w rozumieniu przepisów tej ustawy (art. 3 ust. 1 lit. c tiret 9 u.ś.r.). Organ powołał się co prawda na 2 wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, jednak poza wskazaniem ich dat i sygnatur w żaden sposób nie wyjaśnił, co legło u podstaw podzielenia poglądów zawartych w tych orzeczeniach. Podkreślenia wymaga, że strona postępowania, w szczególności gdy działa bez profesjonalnego pełnomocnika, nie ma obowiązku, a czasem również możliwości, poszukiwania i zapoznania się z treścią przywołanych przez organ orzeczeń, nie wspominając o dokonaniu ich analizy na potrzeby tej konkretnej sprawy. Tym samym stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił podstawy prawnej swojej decyzji, ani też w sposób zrozumiały dla strony nie przeprowadził wykładni zacytowanych przez siebie przepisów prawa, naruszając w ten sposób nie tylko wspomniany art. 107 § 3 k.p.a., ale również zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się ponadto do twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej. W odwołaniu skarżąca podnosiła m.in. kwestie związane z informacjami, jakie uzyskiwała w MOPS S. w 2017 r. na temat dotacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i ich wpływu na wysokość świadczenia, jak również kwestie kosztów jakie należało ponieść, aby dotacje te otrzymać. Te uchybienia w zaskarżonej decyzji również stanowią o niewyjaśnieniu stronie motywów działania organu i powodów zignorowania jej twierdzeń i zarzutów, i tym samym o istotnym naruszeniu także art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Dodać też wypadnie, co zasadnie skarżąca podniosła w skardze, że w analogicznej sprawie dotyczącej ustalenia dla skarżącej tego samego rodzaju świadczeń lecz na inny okres (od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r.), organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym powodem tego rozstrzygnięcia była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, w szczególności co do możliwości zweryfikowania przez organ odwoławczy okoliczności, czy w przedmiotowym okresie skarżąca lub jej małżonek otrzymywali dotacje unijne i w jakiej wysokości. Przypomnieć przyjdzie w tym miejscu, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Analiza akt niniejszej sprawy i treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. pozwala stwierdzić, że obie te sprawy zostały wydane w analogicznym stanie faktycznym i takim samym stanie prawnym. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją późniejszą, wydaną w dniu [...] r. Ponieważ organ odwoławczy rozpatrywał już drugą sprawę w tym przedmiocie (patrząc od strony materialnoprawnej), a zarówno stan faktyczny jak i stan prawny nie uległy zmianom, należało przyjąć, że na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z utrwaloną praktyką w znaczeniu wąskim, a więc względem tego samego podmiotu, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Oznacza to, że skoro organ odmiennie orzekł w tej sprawie, to winien był wskazać jakie uzasadnione przyczyny były tego powodem. Brak wskazania tych przyczyn stanowi nie tylko o naruszeniu art. 8 § 2 k.p.a., ale również zasady zaufania do władzy publicznej, wynikającej z § 1 powołanego przepisu. Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a w konsekwencji także postanowienie o wznowieniu postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skutkiem niniejszego wyroku jest brak postępowania wznowieniowego, co powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. przyznająca skarżącej J. L. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Ewentualne różnice w zakresie pobranych lub zwróconych kwot tego zasiłku winny być rozliczone w odrębnym postępowaniu lub w drodze czynności księgowych. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl