II SA/Gl 547/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 marca 2024 r. nr IFXIV.7843.11.7.2023 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 14 września 2023 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej p.b.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy budynku garażu przy ul. [...] w J. na działce nr 1 (obręb: [...]), wobec inwestora Z. J. (dalej: strona, skarżący). W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskodawca nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie doprowadzenia do zgodności inwestycji z uchwałą Nr [...] Rady Miasta w J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki [...] o symbolu roboczym [...] w J. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...] – dalej m.p.z.p.), w zakresie usytuowania projektowanego budynku nie bliżej niż 3m od linii rozgraniczającej drogi publiczne. Działka jw. położona jest w planie w strefie [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i [...] – tereny ulic i dróg publicznych. Inwestycja narusza § 17 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. Dołączony po uzupełnieniu szkic zagospodarowania terenu wskazuje na odsunięcie budynku o 1 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną, a nie jak nakazuje plan nie bliżej niż 3 m. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor, zaskarżając ją w całości. Podano, że droga, która została wskazana przez organ w sprzeciwie jest drogą prywatną a nie publiczną. Jest własnością osób fizycznych. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 4 marca 2024 r., znak IFXIV.7843.11.7.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji właściwie ocenił, iż budowa zgłoszonego garażu w wybranej lokalizacji naruszałaby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące zasad lokalizacji budynków, w związku z czym zastosowanie ma przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., obligujący organ do wniesienia sprzeciwu. Ustalenia planu decydują o docelowym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, niezależnie od aktualnego stanu własnościowego działek. Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają wiążące ustalenia tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Budynek ten - zaplanowany do realizacji na terenie [...] - należy sytuować w odległości 3 m od wyznaczonej na rysunku planu linii rozgraniczenia terenów [...] i [...]. Uchwałodawca w ww. planie miejscowym wprowadził rozróżnienie w stosunku do terenów przeznaczonych pod drogi publiczne (§ 28 m.p.z.p.) i terenów dróg wewnętrznych (§29 m.p.z.p.). Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: — art. 77 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozpatrzenie przedmiotowej sprawy pomimo niezebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz pominięcie wyjaśnień strony, iż przedmiotowa ul. [...] nie stanowi drogi publicznej, lecz jest drogą prywatną; — art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; — art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania przed organem II instancji; II. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: — art. 30 ust. 6 pkt 2b p.b., poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do złożenia sprzeciwu; — art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 – u.d.p.), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowa droga nie jest drogą prywatną; — art. 17 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w ww. przepisie uznając ul. [...] za drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 p.b. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 p.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane. Z kolei art. 30 p.b. wskazuje na przypadki wymagające zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W §17 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. określono "zasady lokalizacji budynków". Wskazano, że "(...) budynki mieszkalne, gospodarcze i garaże należy sytuować zgodnie z regulacjami przestrzennymi określonymi w rysunku planu, a w przypadku ich braku w nawiązaniu do zabudowy sąsiadującej, prostopadle lub równolegle do kierunku ulicy obsługującej w odległościach od granic działki i krawędzi jezdni określonych w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem § 7 ust. 2 pkt 2, przy czym tam, gdzie na rysunku planu nie określono nieprzekraczalnych linii zabudowy - nie bliżej niż 3m od linii rozgraniczającej drogi publiczne". Zapis ten wyraźnie wskazuje m. in., że "budynki mieszkalne, gospodarcze i garaże należy sytuować zgodnie z regulacjami przestrzennymi określonymi w rysunku planu", zatem także z uwzględnieniem przeznaczenia planowanego, docelowego dróg, wynikającego z m.p.z.p. Zapis ten odsyła więc nie tyle do obecnego statusu np. drogi, ale także do planowanego, wynikającego z ww. aktu prawa miejscowego, który powinien być uwzględniony. Treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) nie zmienia tych ustaleń. W ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się bowiem jedynie przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 2). Organy administracji publicznej "działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji), zatem także "na podstawie i w granicach" przepisów prawa miejscowego. Prawidłowo zatem organy zastosowały dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., skoro inwestycja narusza zapisy m.p.z.p. Inwestor, pomimo wyznaczenia mu odpowiedniego terminu, nie dostosował jej do stanu zgodności z m.p.z.p. Z kolei zapisy planu miejscowego nie są tu przedmiotem weryfikacji. W tym zakresie skarżący nie jest pozbawiony uprawnień procesowych, bowiem przysługuje mu ewentualna skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 609). Zgodnie z jego treścią może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jeśli skarga zostanie uwzględniona, odpowiedni zapis m.p.z.p. zostanie unieważniony. Nie jest zatem rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie orzekać i wypowiadać się wiążąco w zupełnie innym przedmiocie, który powinien wynikać ze złożonej wcześniej skargi mającej podstawę w art. 101 u.s.g. Tryb ten zapewnia udział w postępowaniu organowi, który kwestionowane zapisy uchwalił. Daje mu też możliwość przedstawienia rzeczowej argumentacji, zwłaszcza w zakresie zasadności uchwalenia konkretnych zapisów i konieczności ochrony innych dóbr. Przepisy prawa miejscowego zwykle ingerują w pewne uprawnienia konstytucyjne i określone w ustawach zwykłych (niekiedy wręcz wyłączając np. prawo zabudowy, czyli ingerując we własność), jednak ingerencja ta zwykle ma umocowanie zarówno konstytucyjne, jak i ustawowe. Jeśli organ uchwałodawczy działa bez podstawy prawnej bądź z jej przekroczeniem, zakwestionowaniu uchwały służy skarga z art. 101 u.s.g. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wtedy, gdy zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., II GSK 1435/19). Skarżący nie wykazał takich okoliczności, zwłaszcza że w sprawie chodzi głównie o wykładnię poszczególnych przepisów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., art. 8 ust. 1 - 4 u.d.p., § 17 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.