II SA/Gl 548/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na udzielenie bonifikat od opłat rocznych naliczonych z tytułu oddania nieruchomości w trwały zarząd oddala skargę. Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od opłat rocznych naliczonych z tytułu oddania nieruchomości w trwały zarząd, podjętą z powołaniem się na treść art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami/ oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym/ Rada Miasta w P. wyraziła zgodę na udzielanie takiej bonifikaty w wysokości do [...] % od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomości leżących na terenie miasta P., oddanych jednostkom organizacyjnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele nie związane z działalnością zarobkową. Po doręczeniu odpisu tej uchwały Wojewodzie [...] w dniu [...] r. pismem z dnia [...] 2007 r. zawiadomił on Radę Miasta w P. o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność tej uchwały jako niezgodnej z art. 84 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 106 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że udzielenie bonifikat ma charakter indywidualny, bowiem zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat, ustala właściwy organ, w tym przypadku prezydent, w drodze decyzji. Należy przyjąć, że wyrażenie zgody przez radę na udzielenie bonifikaty następuje w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w indywidualnej sprawie w ramach współdziałania organów unormowanego w art. 106 kpa. Dlatego też rada gminy nie może udzielić zgody mającej charakter generalny. Wyrażenie takiej zgody powinno nastąpić bowiem w drodze postanowienia w trybie art. 106 § 1 kpa, spełniającego wymogi z art. 124 kpa, podpisanego przez wszystkich radnych biorących udział w jego podjęciu. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Radzie Miasta w P. dnia [...] 2007 r., zaś dnia [...] 2007 r. została wniesiona na to rozstrzygnięcie skarga do sądu administracyjnego w oparciu o uchwałę tej Rady z dnia [...] r. W skardze Gmina P. wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia jako wydanego jej zdaniem z naruszeniem powołanych w tym rozstrzygnięciu przepisów prawa przez błędną ich wykładnię. Zdaniem skarżącej zakwestionowaną rozstrzygnięciem uchwałą ustalono jedynie maksymalną wysokość bonifikat, co nie jest prawem zabronione. Nie naruszono procedury przyznawania bonifikat w konkretnych sprawach. Uchwała ma jedynie charakter dyrektywy ogólnej jako akt prawa miejscowego. W oparciu o tę uchwałę organ wykonawczy gminy ustali wysokość bonifikaty w decyzji, w wysokości określonej w uchwale. Zgoda rady może być przy tym wyrażona wyłącznie w formie uchwały a nie postanowienia. Za taką wykładnią przepisów przemawiają również względy praktyczne, zasada ekonomiki i szybkości postępowania oraz fakt, że rada gminy jest jej organem stanowiącym i kontrolnym a nie organem wykonawczym rozpoznającym indywidualne sprawy. Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo powołując się na art. 7 Konstytucji RP stwierdził, że co nie jest dozwolone jest dla organów administracji publicznej zakazane. Zdaniem Wojewody zakwestionowana uchwała nie spełnia wymogów prawa miejscowego, gdyż jest skierowana do organu wykonawczego gminy wydającego decyzje zgodnie z treścią art. 84 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołał się też organ nadzoru na wyroki rozstrzygające podobną kwestię, gdyż dotyczącą udzielania bonifikat w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa /w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Skoro w świetle treści art. 84 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ulega wątpliwości, że ustalenie wysokości opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat następuje w postępowaniu administracyjnym przez wydanie aktu /decyzji/ rozstrzygającego indywidualną sprawę /w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 104 kpa/ to nie można podważyć stanowiska Wojewody, które legło u podstaw wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na udzielenie bonifikaty od ustalonej opłaty zgodnie z treścią art. 84 ust. 3 omawianej ustawy następuje w toku tego postępowania. Skoro inny tryb nie wynika z unormowań odrębnych /szczególnych/ to zasadne jest też stanowisko, że następuje to w formie współdziałania organów administracji publicznej uregulowanego w art. 106 kpa. Charakter rady gminy jako takiego organu nie może budzić przy tym w świetle treści art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wątpliwości. Oznacza to, że wyrażenie przez radę zgody na udzielenie przez organ wykonawczy gminy przedmiotowej bonifikaty następuje w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej. Uchwała podejmowana w tym względzie przez radę gminy nie może mieć zatem charakteru generalnego jak uchwała zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Organy gminy mogą podejmować akty jedynie na podstawie i w granicach prawa. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Za podejmowaniem takich uchwał nie mogą przemawiać względy celowościowe, na które powołuje się skarżąca gmina. Podstawy wydania uchwały o zakwestionowanej treści nie mógł też stanowić powołany w niej art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym skoro nie zawiera ona regulacji o jakiej w tym przepisie mowa. Jej treść sprowadza się bowiem jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy ustalaniu opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu, która to zgoda powinna być udzielana na podstawie szczególnego unormowania zawartego w art. 84 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też względu, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, uchwała taka nie stanowi prawa miejscowego. Oczywiście zgodzić się trzeba ze skarżącą Gminą, że rada taką zgodę wyraża przez podjęcie uchwały bo tylko taką formę wyrażania woli tego organu przewidują obowiązujące przepisy. Uchwała taka z przedstawionych wyżej względów jest jednak jednocześnie w sensie proceduralnym postanowieniem o jakim mowa w art. 106 § 5 kpa. Inną kwestią jest czy uchwała taka /postanowienie/ powinna spełniać wymogi z art. 124 kpa. Jej rozstrzygnięcie pozostaje jednak poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Spór na tym tle może być zatem przedmiotem kontroli sądowej jedynie w postępowaniu, w którym zostałaby zakwestionowana legalność takiego aktu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest zatem władny udzielić wiążących wskazań co do pełnej treści takich uchwał podejmowanych przez organ gminy w przyszłości. Zdaniem składu orzekającego za dopuszczalną praktykę należy uznać również ujęcie treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Możliwe jest także objęcie uchwałą większej liczby zindywidualizowanych przypadków wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy. Takie stanowisko koreluje z poglądem skarżącej gminy, iż z uwagi na wielość spraw, należy zastosować rozwiązania bardziej liberalne, co jednak nie zmienia postaci rzeczy, że rada nie może wyrazić abstrakcyjnej zgody na udzielenie bonifikat. Stąd też niezależnie od powyższych stwierdzeń, zaskarżony akt organu nadzoru nie narusza prawa. Wojewoda działając w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, władny był orzec o nieważności wadliwej uchwały Rady Miasta w P.. Podobne stanowisko zostało też wyrażone w wyrokach powołanych przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę /jakkolwiek dotyczących bonifikat w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności/ oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 441/07 /dotyczącego już, jak w niniejszej sprawie, bonifikat od opłat rocznych z tytułu oddania nieruchomości w trwały zarząd/. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. W związku z treścią art. 209 tej ustawy Sąd nie orzekł w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego.