II SA/Gl 55/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. J. i Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 778 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku Z. J. reprezentowanego przez pełnomocnika, ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] – K., położone w C. przy ul. [...]. Jako rodzaj inwestycji podano "zabudowę mieszkaniowo – usługową". Wskazano, że inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze (usługi towarzyszące funkcji mieszkalnej, np. apteka, salon kosmetyczny, biura, sklep spożywczy itp.); realizację obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektu oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji. Określono również szczegółowe wymagania dla inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. D. i K. D., zaskarżając ją w całości. Zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa poprzez: 1) niedopuszczalny sposób wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźników maksymalnych, bądź minimalnych; 2) ustalenie dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wbrew dyspozycji §7 tegoż rozporządzenia; 3) wydanie decyzji w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - obszar analizowany wyznaczony został wbrew dyspozycji wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez uwzględnienie interesów wyłącznie inwestora; 5) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez wydanie, z nieznanych względów, w tożsamym stanie faktycznym, dwóch odmiennych rozstrzygnięć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji niezasadnie wydał rozstrzygnięcie pozytywne dla inwestora. Zdaniem Kolegium, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) odbiega od występującego w obszarze analizowanym. Ustalona średnia wartość tego wskaźnika w niniejszej sprawie wynosi 31%. Tymczasem wskaźnik dla planowanej inwestycji wynosi faktycznie 43%. Jego wyliczenia SKO dokonało poprzez odniesienie powierzchni terenu pod przyszłą inwestycję do powierzchni planowanej zabudowy (parametry projektowanego budynku: 25 m długości i 30 m szerokości, powierzchnia zabudowy: 750 m2). Nie można przyjąć, że wskaźnik ten wynosić będzie 31%, jak wskazuje się w zaskarżonej decyzji. Znacząco odbiega on od średniej wielkości wyliczonej dla obszaru analizowanego, jak również występującego na nieruchomościach o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wyliczony przez Kolegium wskaźnik dla nowej zabudowy jest zbliżony do występującego w zabudowie mieszkaniowej szeregowej przy ul. [...], jednak nie jest on jednorodny, gdyż waha się od ok. 22% do 42%. Ponadto, projektowany budynek ma mieć również funkcję usługową, co dodatkowo uzasadnia twierdzenie o niemożności zastosowania do przedmiotowej inwestycji wskaźnika występującego dla zabudowy mieszkaniowej szeregowej. Organ I instancji winien wezwać inwestora do jednoznacznego określenia długości projektowanego budynku, a następnie poddać analizie, czy ustalony w oparciu o takie dane wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy pozwala na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli przez pełnomocnika A. J. i Z. J., zaskarżając ją w całości. Zarzucili: 1) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe uznanie, że Inwestor nieprecyzyjnie określił gabaryty planowanego budynku, podczas gdy ww. przepisy prawa faktycznie dopuszczają nawet pośrednie określenie gabarytów planowanego obiektu na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto naruszenie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. przez uznanie, że sposób wskazania gabarytów obiektu przez Inwestora stoi w sprzeczności z ww. przepisami; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 43% i odbiega od wskaźnika występującego w obszarze zabudowanym na analizowanym terenie i jednocześnie nieprawidłową ocenę sposobu wyliczenia przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i w konsekwencji uznanie, że wskaźnik na poziomie 31% jest nieprawidłowy; 3) naruszenie przepisu art. 52 u.p.z.p. polegające na dokonaniu wyliczeń wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (43%) na podstawie pierwotnych danych zawartych we wniosku inwestora, podczas gdy z wniosek ten został zmodyfikowany przez Inwestora pismem z dnia 12 maja 2016 r., a organ wydający decyzję jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu podano m. in., że SKO, czyniąc własne ustalenia w sprawie odnośnie wysokości wskaźnika i ustalając go na poziomie 43%, posłużyło się danymi pierwotnymi zwartymi we wniosku Inwestora i na tej podstawie dokonało wyliczeń, a pominęło zupełnie dane zawarte w piśmie z dnia 12 maja 2016 r. W toku postępowania Inwestor dokonał bowiem zmiany w ww. zakresie, wskazując nowe gabaryty projektowanego obiektu, tj. szerokość do 30 m, a długość jako wynikową, zgodną z ustaleniami przeprowadzonej analizy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 10 m. Z racji treści przepisu art. 52 u.p.z.p. organ I Instancji związany jest wnioskiem Inwestora. Ponadto, wyliczenie dokonane przez SKO nawet w oparciu o pierwotne parametry budynku i tak byłoby błędne, gdyż a priori zakładałoby, że budynek będzie miał w planie rzut prostokąta, a przecież nie jest to obligo dla projektanta. Projektant mógłby np. zaprojektować budynek o rzucie w kształcie litery L, albo łamany (jak sąsiedni budynek przy ul. [...]) i wtedy stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki mieściłby się w granicach wynikających z analizy, mimo że iloraz szerokości i długości budynku dawałby wynik większy, niż dopuszczalny wskaźnik zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na Inwestora obowiązku wskazywania szczegółowych parametrów obiektu. Wskazane przez Inwestora pismem z dnia 12 maja 2016 r. dane nie budzą wątpliwości i mieszczą się w zakresie wymagań określonych przepisami prawa i, co ważne, pozwalają określić wartość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Na obszarze, który był przedmiotem analizy, zlokalizowany jest już budynek, który pełni funkcję podobną do planowanego, zatem nadużyciem ze strony SKO jest wyliczenie wskaźnika w odniesieniu do wskaźnika budowy mieszkaniowej szeregowej. Celem decyzji o warunkach zabudowy, a co się z tym wiąże przedmiotem postępowania, nie jest ustalenie konkretnych wymiarów budynku lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). W pierwszej kolejności należy tu poczynić pewne ustalenia o charakterze ogólnym. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te winny być jednocześnie rzeczywiście konieczne i proporcjonalne dla ochrony innej wartości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO w sprawie stanowił przepis §5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z nim wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednocześnie wg § 1 tego samego akt prawnego rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). SKO dokonało analizy decyzji organu I instancji rozpatrując zarzuty odwołania i uznało, że w wielu aspektach decyzja ta zawierała prawidłowe ustalenia. Uznało jednak, że ustalona wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w niniejszej sprawie wynosi nie 31 %, a 43 %. Wyliczenia ww. wskaźnika Kolegium dokonało poprzez odniesienie powierzchni terenu pod przyszłą inwestycję do powierzchni planowanej zabudowy (parametry projektowanego budynku: 25 m długości i 30 m szerokości, powierzchnia zabudowy: 750 m2). Kolegium przyjęło tu parametry wskazane we wniosku inwestora. Wniosek ten został jednak zmodyfikowany, co Kolegium zauważyło, choć mimo to przyjęło do obliczeń parametry z wniosku pierwotnego. SKO, odnosząc się do pisma modyfikującego parametry, zakwestionowało sposób ich dookreślenia w zakresie długości, "jako wynikowa z intensywności zabudowy ustalonej w analizie". SKO wskazało, że takie określenie długości projektowanego budynku jest niedopuszczalne, co wywiodło z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a. oraz określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1539/16). Sporna w niniejszej sprawie jest prawidłowość złożonego wniosku i jego modyfikacji oraz związanie nim organu w toku analizy oraz przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W wyroku WSA w Łodzi z 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 793/14, kwestie te zostały poddane głębszej analizie i Sąd w niniejszym składzie wnioski takie podziela. Wskazano, że rozważając zagadnienie dotyczące granic związania organu wnioskiem inwestora nie można pomijać, iż zupełnie inna była rola wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm.), a inna jest rola takiego wniosku pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Ustawa z 1994 r. przyjmowała wiążący charakter takiego wniosku, a rolą organu było jedynie ustalenie, w oparciu o obowiązujący dla danego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, czy zamierzenie to zgodne jest z zapisami planu. Stanowisko takie jest nie do zaakceptowania w stosunku do wniosku inwestora przewidzianego w ustawie z 2003 r., o którym stanowi art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1. Elementy, które powinny być zawarte w tym wniosku wymienione zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przygotowanie analizy poprzedza opracowanie przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów projektu decyzji o warunkach zabudowy, która w praktyce sporządza także wspomnianą analizę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W świetle obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził obowiązku przygotowania takiej analizy i zamieszczenia jej we wniosku inwestora, uznając iż nie musi on być przygotowany przez profesjonalistę. W związku z tym inwestor, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. W aktualnym stanie prawnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno się zatem interpretować zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innych parametrach, np. szerokości, czy wysokości. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu, zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę, akceptuje. Innymi słowy, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora, ma on dwie możliwości – albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W tym kontekście również i NSA w wyroku z 12 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2735/14, stwierdził, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. To z kolei oznacza, że w przypadku modyfikacji wniosku, należy mieć ją na uwadze, przez co SKO nie miało prawa dokonywać swoich obliczeń w oparciu o parametry, z których inwestor sam się wycofał. Dokonało więc błędnych ustaleń faktycznych, wpływających bezpośrednio na treści zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Natomiast, jeśli doszło już do wydania decyzji w I instancji o ustaleniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, to sam Inwestor, wg powyższych uwag, mógł albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, czego nie uczynił. Jednocześnie decyzja Prezydenta wyraźnie wskazuje, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ma wynosić maksymalnie do 31%, zatem jest to wartość nieprzekraczalna. Przy tym, w decyzji Prezydenta określono szerokość elewacji frontowej do 30m, nie określając długości budynku (co zgodne jest z §1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), przez co rzeczą projektanta będzie takie dobranie tego ostatniego parametru, by wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie przekroczyła 31%. Jeśli by wartości te zostały w projekcie budowlanym przekroczone, powinna zostać wydana decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Na marginesie można dodać, że wymagane przez przepisy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, choć powinny być w pewien sposób doprecyzowane. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, orzecznictwo dopuszcza określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, bądź użycie określenia "około" (np. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 91/15; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 917/13). W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej została ustalona jedynie poprzez określenie górnej granicy "do 30m" i część orzecznictwa dopuszcza takie rozwiązanie (np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 maja 2016 r., sygn. II SA/Gl 1100/15). Z uwagi na kierunek skargi Sąd nie ma uprawnienia, by dokonywać tu jakichkolwiek ustaleń niekorzystnych dla skarżących (np. poprzez wprowadzenie wymogu określenia tzw. widełek, w tym dolnej granicy), bowiem uchybiłby treści art. 134 §2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skoro orzecznictwo nie jest tu w pełni jednolite, stąd nie może być mowy o zaistnieniu przesłanki nieważności z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w postaci "rażącego naruszenia prawa". Na tej samej zasadzie, z uwagi na kierunek środka odwoławczego, Sąd nie może dokonywać ustaleń niekorzystnych w zakresie, który był przedmiotem odwołania P. D. i K. D., np. co do dopuszczalności wysokości planowanej inwestycji. Jeśli uczestniczka P. D. nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji SKO w omawianym zakresie, czemu dała wyraz na rozprawie, miała możliwość złożenia skargi do WSA. Skoro tego nie uczyniła, Sąd związany jest kierunkiem skargi i treścią art. 134 §2 p.p.s.a. Jej uwagi będą jednak podlegały rozważeniu przez SKO w toku dalszego postępowania. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §2 k.p.a. i 107 §3 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. SKO powinno w sposób należyty dokonać ustaleń faktycznych i ocenić dokumentację zgromadzoną w aktach postępowania, także w zakresie zmodyfikowanego wniosku Inwestora, dokonując w sposób dogłębny oceny decyzji organu I instancji. SKO winno przy tym pamiętać, że jest organem merytorycznym, mogącym w wielu przypadkach także samodzielnie uzupełnić materiały w sprawie, jeśli widzi taką konieczność (art. 136 k.p.a.), a stosowanie art. 138 §2 k.p.a., jako przepisu wyjątkowego, wymaga szczegółowego uzasadnienia i winno być traktowane jako ostateczność. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.