II SA/Gl 561/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu rozliczania kosztów zużycia wody i odprowadzania ścieków w zasobie mieszkaniowym gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] doręczoną Wojewodzie [...] w dniu [...] Rada Gminy O. działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) na wniosek Wójta Gminy O., przyjęła regulamin rozliczenia kosztów zużycia wody i odprowadzenia ścieków w zasobie mieszkaniowym Gminy, administrowanym przez Zakład Gospodarki Zasobami Gminy. Nadto, w § 3 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie w dniu [...] po uprzednim ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z § 1 ust. 1 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, stanowi on wytyczną dla ZGZG jako administratora gminnych budynków mieszkalnych i ma zastosowanie do lokali w budynkach mieszkalnych i usługowych wyposażonych w instalację wodno-kanalizacyjną, którego użytkownicy nie mają odrębnej umowy bezpośrednio z dostawcą wody bądź odbiorcą ścieków. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 26 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się nadto zasądzenia od Gminy O. kosztów postępowania. Zdaniem Wojewody, przywołane w uchwale przepisy, jak i żadne inne powszechnie obowiązujące akty, nie stanowią podstawy do regulowania przez organ stanowiący powyższych kwestii, w tym sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń kosztów zużycia wody z użytkownikami lokali, a już z całą pewnością do regulowania ich w drodze aktu prawa miejscowego. Nadto, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym przysługują wójtowi. Stąd też w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie była upoważniona do działania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Gminy, zaskarżona uchwała będąca regulaminem, czyli zbiorem wskazań i wytycznych co do sposobu korzystania i rozliczania kosztów mediów przez osoby zajmujące substancję mieszkaniową stanowiącą mienie gminne, wyczerpuje w swoim zakresie pojęcie zasad i trybu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej, do którego to dobra zalicza się budynki mieszkalne. Skutkiem uchwalonego regulaminu jako aktu ustrojowo-organizacyjnego jest zaś nie tylko oznaczenie sposobu rozliczania przypadków z art. 26 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., ale także nigdzie nie regulowanych zasad rozliczania za dostawę ciepłej wody. Przedmiotowa uchwała zaleca także określony sposób gospodarowania, mieniem gminy, a przy tym należy odróżnić akty kierownictwa wewnętrznego od aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego gminy. Odróżnić bowiem należy pojęcia: zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czy też zasady zarządu mieniem gminy jako akty prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) oraz gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Sposób rozliczania kosztów zużycia wody i odprowadzenia ścieków w zasobie mieszkaniowym i usługowym gminy, którego użytkownicy nie zawarli odrębnej umowy bezpośrednio z dostawcą wody bądź odbiorcą ścieków, nie może być regulowany przez organ stanowiący w drodze aktu prawa miejscowego, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Z mocy art. 26 ust. 2 zd. 1 powołanej wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., jeżeli odbiorcą usług jest wyłącznie właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, jest on zobowiązany do rozliczenia kosztów tych usług. Podmiot ten dokonuje też wyboru metody rozliczania kosztów różnicy wskazań, o której mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3, a zatem różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody. Podzielić należy pogląd Wojewody, iż rozliczenie kosztów zużycia wody i odprowadzenia ścieków mieści się w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, co należy do kompetencji organu wykonawczego. Szczegółowość unormowań, przyjętych w kwestionowanym regulaminie, wykracza poza zakres pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz zasady zarządu mieniem gminy", przez które należy rozumieć ogólne wytyczne, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków podmiotów (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, OWSS 2008/3/69), Nadto, określone w uchwale obowiązki użytkownika lokalu w budynku komunalnym (§ 11), stanowią powtórzenie regulacji ustawowej, zawartej w art. 6 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Wskazać też przyjdzie, iż co prawda właściciel lub zarządca budynku ma obowiązek poinformowania osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń kosztów, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4, o czym stanowi ust. 6a tego przepisu, to jednak z jego treści nie wynika uprawnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego, w przypadku gdy właścicielem obiektu jest gmina. Ustawa ta zawiera też delegację dla ministra do spraw budownictwa do określenia przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług w przypadku braku wodomierza (art. 27 ust. 3 cyt. ustawy). Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż uprawnienie organów stanowiących gminy do określenia cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), nie stanowi podstawy do wydania aktów prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. art. II OSC 19/06, LEX nr 209165, NZS 2006/5/92). Nie sposób też podzielić stanowiska Gminy, iż przedmiotowa uchwała stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, jako że określono w niej także obowiązki użytkowników lokali (§ 11 uchwały), a w jej treści postanowiono o publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Zresztą, nawet przy takim założeniu zachodziły podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1894/06, LEX nr 340021), jeżeli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu, zaś wydana uchwala nie może być traktowana jako akt wewnętrzny. Wreszcie, zauważyć przyjdzie, iż kwestie te dotyczą nie tylko budynków gminnych, lecz także innych osób m.in. spółdzielni mieszkaniowych. Skoro zatem z mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wójt wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, a w szczególności gospodaruje mieniem komunalnym, to określenie zasad rozliczania kosztów zużycia wody, także ciepłej i odprowadzenia ścieków w budynkach gminnych, w których użytkownicy lokali nie zawarli odrębnej umowy bezpośrednio z dostawcą wody bądź odbiorca ścieków, należy do jego kompetencji. Nie sposób też przyjąć, aby ustawodawca zróżnicował powyższą materię jedynie z uwagi na osobę właściciela, umożliwiając gminie stanowienie aktu prawa miejscowego jako aktu powszechnie obowiązującego na danym terenie. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Upływ roku od podjęcia kwestionowanego aktu nie stanowił przeszkody do jego wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na fakt nadania mu rangi prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nadto, z uwagi na fakt wejścia w życie zaskarżonej uchwały, uwzględniając skargę sąd administracyjny nie orzekł o niewykonalności aktu w trybie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc się do żądania skargi w zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, wskazać przyjdzie na brak podstawy do uwzględnienia wniosku w świetle art. 200 tej ustawy. SJ/