II SA/Gl 563/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 2017 (dwa tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. ustalił dla Spółdzielni Mieszkaniowej w B. (zwanej dalej także Spółdzielnią) opłatę stałą za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w wysokości 11.337,00 zł. Informacja ta została doręczona w dniu 8 marca 2018 r. Od powyższej informacji Spółdzielnia pismem z dnia [...] r. wniosła reklamację, w której nie zgadzając się z wysokością ustalonej opłaty, wskazała, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej zwanego rozporządzeniem), opłaty stałe za odprowadzanie do wód – wód i ścieków zostały rozdzielone i określone w różnych wysokościach w stosunku do wód opadowych lub roztopowych i w innych dla ścieków. Zwrócono uwagę, że w § 6 rozporządzenia określono stawkę opłaty stałej w wysokości 2,50 zł za dobę za 1 m3/s za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Natomiast wskazana w informacji stawka 250 zł, zgodnie z § 10 rozporządzenia dotyczy wprowadzania ścieków, które wynoszą w przypadku Spółdzielni jedynie 3,75 m3 /h. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej zwaną Prawo wodne), określił Spółdzielni opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za 2018 r. w wysokości 11.337,00 zł. Wskazując na uchybienie terminu z art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, organ podał, że nie uznał wniesionej reklamacji. Następnie wywodząc uprawnienie do wydania decyzji z treści art. 273 ust. 6 Prawa wodnego oraz regulacji art. 271 ust. 5 tej ustawy i § 10 rozporządzenia podał, że opłata stała została wyliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym 447,27 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,124241 m3/s. Organ wyjaśnił również, że po zetknięciu się wód opadowych lub roztopowych ze ściekami bytowymi tracą one status odrębnego rodzaju wód. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółdzielnia wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowiono argumentację zaprezentowaną w reklamacji, dodatkowo wyjaśniając, że sieć kanalizacji deszczowej oraz ścieki kanalizacji sanitarnej na terenie osiedla stanowią osobne instalacje, które łączą się dopiero za oczyszczalnią w kolektorze ścieków. Nie można zatem, zdaniem Spółdzielni, traktować ich jako jednej mieszaniny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. pełnomocnicy obu stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska swoich mocodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Wyjaśnić wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej zwanej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy złożona przez Spółdzielnię reklamacja była spóźniona. Informację roczną doręczono zobowiązanemu w dniu 8 marca 2018 r., termin zaskarżenia upłynął w dniu 22 marca 2018 r., zaś reklamacja została złożona w dniu 12 kwietnia 2018 r. Fakt jej spóźnienia nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Mimo tego uchybienia organ wydał w sprawie zaskarżoną decyzję, a zatem rozpoznał sprawę merytorycznie. Tymczasem, zgodnie z art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 6 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 tej ustawy. Jak wynika z art. 273 ust. 5 Prawa wodnego, w razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. Stosownie, zaś do treści art. 273 ust. 6, w razie nieuznania reklamacji, te same organy, określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Ustawodawca wprowadził zatem szczególny tryb określania opłaty za usługi wodne: poprzez skierowanie do podmiotu zobowiązanego informacji, możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia o opłacie zawartego w informacji - niedewolutywnym środkiem zaskarżenia, jakim jest reklamacja, wydanie ponownej informacji (w przypadku uznania reklamacji) oraz decyzji administracyjnej (w przypadku nieuznania reklamacji). Nadto, zgodnie z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, do postępowania przed organami, o których mowa m.in. w ust. 1 pkt 5 (tj. dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwanej Kodeksem lub Kpa). Oznacza to, że postępowanie przed tym organem jest postępowaniem administracyjnym rządzącym się regułami Kodeksu (w przypadku braku odmiennych uregulowań w Prawie wodnym). Zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Środek zaskarżenia złożony z uchybieniem terminu nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji merytorycznej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowaną wadę prawną decyzji administracyjnej, o ile nie ulega wątpliwości, że uchybienie to było niewątpliwe (por. wyrok z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 961/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro zatem reklamacja od informacji o wysokości opłaty jest środkiem zaskarżenia to wniesienie jej z uchybieniem terminu winno skutkować wydaniem przez organ postanowienia na podstawie art. 134 Kpa w związku z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego. Odnosząc się do argumentacji zaskarżonej decyzji, odwołującej się do treści art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, stanowiącego o wydaniu decyzji administracyjnej w przypadku "nieuznania reklamacji", wskazać wymaga, że zwrot ten, w ocenie Sądu, należy rozumieć jako nieuznanie merytoryczne. Owe "nieuznanie reklamacji" może mieć wobec tego miejsce wówczas, gdy reklamacja jako środek zaskarżenia została złożona z zachowaniem czternastodniowego terminu, jednak podniesione w niej argumenty kwestionujące treść informacji nie zasługują na uwzględnienie. Do tej kategorii nie można natomiast zaliczyć przypadku, w którym reklamacja została złożona z uchybieniem ustawowego terminu (por. analogiczne stanowisko zaprezentowane w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/BK 370/18 - 375/18). Jednocześnie wskazać wymaga, że zgodnie z art. 134 § 2 Ppsa, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji nie narusza powyższego przepisu, mimo że wydanym wyrokiem zostało uchylone rozstrzygnięcie merytoryczne, zaś uchylenie ma miejsce z powodów niewskazanych w skardze, a wytyczne sądu ukierunkowują organ na wydanie rozstrzygnięcia formalnego. Zauważyć należy, jak wyżej już wyjaśniono, że merytoryczne rozpoznanie spóźnionego środka zaskarżenia na tle regulacji Kodeksu stanowi rażące naruszenie prawa. Cechy rażącego naruszenia prawa można się również zatem dopatrzeć w merytorycznym rozpoznaniu spóźnionej reklamacji, a to z uwagi na treść art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, co uprawniało do uchylenia zaskarżonej decyzji bez niebezpieczeństwa naruszenia zakazu reformationis in peius. Tym bardziej, że pierwotnym źródłem braku możliwości kwestionowania informacji rocznej było zachowanie strony (spóźnienie), zaś sąd jedynie uchylił decyzję nieprawidłowo wydaną. Wyjaśnić należy, że pomimo rażącego naruszenia prawa Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Sąd podzielił bowiem stanowisko, jakie zajął WSA w Bydgoszczy w przywołanych już wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/BK 373/18 - 375/18, wskazujące, że na gruncie nowego Prawa wodnego dopiero kształtuje się praktyka załatwiania przez organy reklamacji (merytorycznie lub formalnie). Oczywiście nie pozwala to Sądowi na niedostrzeżenie wydania decyzji z poważną wadą prawną, lecz uzasadnia odstąpienie od stwierdzenia w wyroku nieważności tej decyzji. Dodać należy, że sytuacja strony nie ulega na skutek wydanego wyroku pogorszeniu również i z tego względu, że zarówno informacja roczna jak i zaskarżona decyzja określały taką samą wysokość opłaty stałej. Zatem po uchyleniu zaskarżonej decyzji i formalnym załatwieniu reklamacji, w obrocie prawnym pozostanie informacja roczna podlegająca wykonaniu (nie wstrzymuje wykonania informacji także złożenie reklamacji – art. 273 ust. 3 i art. 271 ust. 6 Prawa wodnego). Na skutek niniejszego wyroku organ będzie zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w jego uzasadnieniu, w tym do formalnego załatwienia reklamacji wniesionej z uchybieniem terminu. Biorąc pod uwagę stwierdzone wyżej naruszenie prawa Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa. Na zasądzoną kwotę 2017 zł, złożył się wpis (400 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym - stanowiące część kwoty wynikającej z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.), tj. 1600 zł oraz opłata skarbowa uiszczona tytułem pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Stosownie bowiem do treści art. 206 Ppsa, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. "Uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 Ppsa nie jest ograniczony do przykładowego przypadku określonego drugą częścią cytowanego przepisu, po słowach "w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu", a zatem nie ogranicza się tylko do sytuacji częściowego uwzględnienia skargi. Możliwe jest zastosowanie tego przepisu nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości. W związku z tym, że art. 206 Ppsa dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 Ppsa, obejmuje on swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego. Określając wysokość wynagrodzenia takiego pełnomocnika procesowego sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy adwokata (radcy prawnego), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Ocena, czy w konkretnej sprawie doszło do takiego uzasadnionego przypadku należy do sądu rozpatrującego indywidualną sprawę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 1870/15). Zasądzając koszty postępowania w niniejszej sprawie Sąd uznał, że taki przypadek zachodzi.