II SA/Gl 563/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2020 r. G. G. (dalej zwana "skarżącą") wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – E. D. Do wniosku dołączono orzeczenie stwierdzające, że matka skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności, przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje, a jej ustalony stopień datuje się od dnia 29 października 2020 r. Orzeczenie wydano na stałe. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta C. odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżąca opiekuje się matką. Jeździ do niej codziennie, aby pomóc w codziennych zabiegach pielęgnacyjnych. Jej pomoc dla matki obejmuje zabiegi higieniczne, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, dawkowanie i kontrolowanie zażywania leków, jeżdżenie na wizyty lekarskie i realizację recept. Ponadto na podstawie oświadczenia skarżącej ustalono, że zrezygnowała ona z zatrudnienia w 2016 r. w celu sprawowania opieki nad chorą teściową, a obecnie niepodejmowanie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowane jest sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, którą opiekuje się od lipca 2020 r. Organ wskazał, że nie kwestionuje potrzeby pomocy i opieki dla matki skarżącej. Jednak uznał, że nie został spełniony został warunek dotyczący okresu powstania niepełnosprawności, jak i również brak jest związku przyczynowo skutkowego, gdyż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, aby opiekować się niepełnosprawną matką. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Wskazała w nim, że do matki jeździ codziennie lub co drugi dzień, gdyż matka ze względu na niepełnosprawność wymaga jej opieki, często przewraca się i ma zwroty głowy. Zaakcentowała, że organ uwzględnił jej oświadczenie o czynnościach opiekuńczych, które wykonuje przy matce, co znalazło potwierdzenie także w wywiadzie środowiskowym. Wskazała także na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten ze względu na moment powstania niepełnosprawności różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na niepełnosprawnym. Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące podstawę prawną decyzji, w tym art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wskazało, że wbrew stanowisku organu I instancji podstawą do odmowy wnioskowanego świadczenia nie mogło być kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Kolegium przytoczyło jednocześnie ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, wskazując przy tym na oświadczenie skarżącej, według którego nie szuka ona pracy ponieważ opiekuje się niepełnosprawną teściową i matką (od lipca 2020 r.). Ponadto wskazało na jej oświadczenie, zgodnie z którym skarżąca ma jeszcze trzy siostry, dwie z nich mieszkają w R., przy czym tylko jedna z nich pracuje zawodowo, a druga pomaga przy matce, jak jej czas pozwala. Trzecia zaś siostra na stałe mieszka w N. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, według którego świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą legitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności lecz za faktyczny brak możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Stwierdziło przy tym, że do opieki nad niepełnosprawną są zobowiązane 4 córki, gdyż na całej czwórce spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec matki. Opiekę tę może również sprawować osoba trzecia w imieniu osób zobowiązanych (tj. pozostałych córek niepełnosprawnej) za odpowiednim wynagrodzeniem. Organ odwoławczy zaakcentował także fakt, że według oświadczenia samej niepełnosprawnej mieszka ona sama w domu jednorodzinnym, a po operacji bioder porusza się samodzielnie, przy pomocy chodzika specjalistycznego. Powołując się na doświadczenie życiowe członków Kolegium organ ten stwierdził, że nie każda osoba, wobec której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga opieki osoby trzeciej w zakresie powodującym konieczność rezygnacji przez tę osobę z zatrudnienia. Pomoc taką można świadczyć po godzinach pracy np. takie czynności jak przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, realizacja recept. Przede wszystkim zaś Kolegium stwierdziło, że strona nie sprawuje opieki nad matką stale, gdyż opiekuje się również niepełnosprawną teściową. Ponadto jedna z sióstr pomaga jej w opiece. W konsekwencji zaś Kolegium stwierdziło brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie ustalił w toku postępowania z jakiego tytułu strona jest ubezpieczona społecznie w ZUS w R. (na co wskazała w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku). Jednak z uwagi na ekonomikę postępowania Kolegium nie przeprowadziło postępowania dowodowego w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana jest "sporadycznie". Ponadto błędnie zastosowano art. 17 ust. 1b tej ustawy. Zarzucono również naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca przyznała, że w 2016 r. rzeczywiście była zmuszona zrezygnować z zatrudnienia ze względu na stan zdrowia teściowej, mieszkającej wraz nią, przy czym w tamtym okresie matka skarżącej nie wymagała jeszcze opieki. Natomiast od 2020 r. ze względu na znaczne pogorszenie stanu zdrowia matka potrzebuje już jej pomocy, a obowiązki opieki nad teściową zostały w znacznej mierze przejęte przez męża skarżącej. Skarżąca zaakcentowała, że o znacznym stopniu niepełnosprawności i potrzebie pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzekł już Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Kolegium zaś wybiórczo potraktowało zawarte w wywiadzie informacje dotyczące sprawowanej opieki. Skarżąca podniosła także, że od stycznia 2001 r. jej matka mieszka razem z nią, przy czym ze względu na spowodowany pandemią brak rehabilitacji matka wymaga pomocy przy poruszaniu się; ma także problemy z błędnikiem (przewraca się), traci pamięć. Skarżąca musi ją sama rehabilitować, wykonywać masarze, kąpać a nawet czasami karmić, bo zapomina o jedzeniu. Zakres opieki, jaki skarżąca sprawuje nad matką, wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Końcowo zaś skarżąca wyjaśniła, że nie jest ubezpieczona społecznie w ZUS R. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawarło także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca w terminie 14 dni od zawiadomienia jej o tym wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że decyzje te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.- dalej "u.ś.r."). W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. W każdym przypadku rozpoznawania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne niezbędne jest zatem przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W realiach rozpoznawanej podstawowym argumentem Kolegium przeciwko przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest to, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie stanowi "stałej" opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Jednak w ocenie Sądu organy obu instancji nie przedstawił wystarczających argumentów przemawiających za tym, że sprawowana przez skarżącą opieka nad niepełnosprawną matką nie wymaga rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Zaakcentować najpierw należy, że Sąd co do zasady nie podziela stanowiska, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi wykonywać czynności opiekuńcze przez 24 godziny na dobę. Ważne bowiem jest to, aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Chodzi tutaj także o takie sytuacje, w których oprócz sprawowania opieki, opiekun wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Opieka ta powinna natomiast być sprawowana zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności i mieć charakter opieki długotrwałej lub stałej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje i przyjmuje za własną, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Ponadto wymóg "stałej" lub "długotrwałej" opieki nie może być rozumiany jako wykonywanie opieki nieustannie, przez 24 godziny na dobę. Opieka taka ma być "stała" w sensie trwałości, a "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 728/20). Co do zasady zgodzić się należy z Kolegium, że w świetle zasad doświadczenia życiowego nie każda osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga opieki osoby trzeciej, której sprawowanie pociąga za sobą konieczność rezygnacji z zatrudnienia. Jednak nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia okoliczności świadczących jednoznacznie o tym, że w realiach konkretnej sprawy sprawowanie opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. W związku z tym, to obowiązkiem organów jest wykazanie, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest w stanie pogodzić sprawowanie należytej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą z zatrudnieniem lub podjęciem innej pracy zarobkowej. Oznacza to konieczność bardzo dokładnego ustalenia zakresu sprawowanej opieki, ze wskazaniem konkretnych czynności, wymiaru czasu, które one angażują, pory dnia oraz częstotliwości, z jaką są one podejmowane. Należy przy tym uwzględnić sytuację osobistą i życiową osoby ubiegającej się o świadczenie w zakresie, w jakim oddziałuje to na możliwość podjęcia zatrudnienia przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną. W związku z tym wziąć należy pod uwagę odległość pomiędzy miejscem zamieszkania osoby niepełnosprawnej, a miejscem zamieszkania opiekuna i związane z tym możliwości komunikacyjne, jakimi dysponuje dany opiekun. W sytuacji zaś, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym opiekuje się także innymi osobami (np. innym chorym członkiem rodziny, dziećmi czy wnukami), należy również ustalić dokładny zakres tej opieki i ocenić, czy i w jakim zakresie wpływa ona na konieczność rezygnacji przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można bowiem od razu z góry zakładać, że równoległe sprawowanie opieki nad jeszcze inną osobą stanowi zawsze przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Koniecznym jest bowiem jednoznaczne wykazanie, że to opieka nad jeszcze inną osobą, a nie opieka nad wskazaną we wniosku o świadczenie pielęgnacyjne niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą stanowi faktyczny powód rezygnacji z zatrudnienia. Nie można również z góry przyjąć, że równoległa pomoc ze strony jeszcze innych osób w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie konieczne są również dokładne ustalenia dotyczące zakresu i charakteru czynności podejmowanych w ramach opieki nad niepełnosprawny przez inne, niż wnioskodawca, osoby. Dopiero ustalenie, że zakres tych czynności jest na tyle znaczący, że powoduje, że po stronie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne osoby nie zachodzi konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, może to stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy we wskazanym powyżej zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń. Nie ustalono dokładnego wymiaru czasu sprawowanej opieki, pór dnia, w której jest ona sprawowana. Nie wskazano, czy, a jeżeli tak, to jak często mają miejsce sytuacje, w których wobec nagłego pogorszenia się stanu zdrowia lub samopoczucia niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki skarżąca musi pilnie udzielać jej doraźnej pomocy. Sprecyzowania wymagało również zawarte w odwołaniu skarżącej stwierdzenie, że jeździ ona do swojej niepełnosprawnej matki codziennie lub co drugi dzień. Jednak Kolegium nie wezwało skarżącej do sprecyzowania w tym zakresie. Zaakcentować przy tym należy, że jeżeli niekiedy opieka sprawowana jest co drugi dzień, a nie codziennie, to nie można z góry tej okoliczności traktować jako powód do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W takiej sytuacji koniecznym jest najpierw ustalenie przyczyn, dla których opieka nie jest sprawowana codziennie oraz częstotliwości z jaką dochodzi do przerw w sprawowaniu codziennej opieki. Ustalone zaś w tym zakresie okoliczności odnieść należy do możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie ustalono także zakresu i charakteru pomocy, którą skarżąca równolegle udziela swojej teściowej a także zakresu i charakteru pomocy, której niepełnosprawnej matce udziela siostra skarżącej. W realiach rozpoznawanej sprawy wystarczającym argumentem przeciwko przyznaniu wnioskowanego świadczenia nie może być sama okoliczność, że oprócz skarżącej jej niepełnosprawna matka ma jeszcze trzy inne córki. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw do tego, aby sytuację, w której oprócz spokrewnionego w pierwszym stopniu wnioskodawcy są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą, traktować z góry jako negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana w oparciu m.in. o kryterium, które nie znajduje oparcia w przepisach u.ś.r. Wskazane dotychczas braki dotyczące ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy świadczą zdaniem Sądu naruszeniu przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przy czym w realiach rozpoznawanej sprawy naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły także art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. przedwcześnie odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mieszczącej się w kręgu uprawnionych do świadczenia, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek skarga okazała się zasadna, nie można zgodzić się w całości z wyrażonym w niej stanowiskiem. O znacznym stopniu niepełnosprawności i potrzebie pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeka właściwy organ. Tym samym brak podstaw do ponownej weryfikacji tego stanowiska w ramach postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wynika w sposób automatyczny, że opieka, której wymaga osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym w każdym przypadku pociąga za sobą konieczność rezygnacji przez jej opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej . Ustalenie, czy taka konieczność zachodzi stanowi zadanie organu rozpatrującego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a.