II SA/Gl 572/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. (K.) na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Zaskarżonym aktem (zarządzeniem) Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] r., zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu dla wprowadzenia na części ul. [...] ograniczenia tonażowego do 2,5 t r.m.c. Skargę na powyższy akt wniósł M. K., domagając się stwierdzenia jego nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i art. 233 Kodeksu Cywilnego – poprzez bezprawną zmianę organizacji ruchu na drodze publicznej, skutkującą ograniczeniem dostępu do nieruchomości, stanowiących jego własność i przedmiot użytkowania wieczystego, 2) art. 7 w zw. z art. 22 i art. 32 Konstytucji – poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej bez ważnego interesu publicznego, 3) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) w zw. z pkt 3.1.1, pkt 3.2.19 i pkt 7.2.5 zał. nr 1 do rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220 poz. 2181 ze zm.) – poprzez umieszczenie na drodze znaku zakazu B-18, pomimo braku wnikliwej analizy skutków zatwierdzonej organizacji ruchu dla jego uczestników i braku spełnienia przesłanek koniecznych do jego umieszczenia, a także nieuwzględnienia konieczności umieszczenia znaku F-6, 4) § 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 rozp. z dnia 23 września 2003 r., wyżej powołanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) – poprzez brak zawarcia w projekcie organizacji ruchu planu orientacyjnego, brak uwzględnienia w planie sytuacyjnym parametrów geometrii drogi, brak zawarcia w projekcie wyczerpującego opisu technicznego, zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, 5) § 7 ust. 2 pkt 3 tego rozp. – poprzez nieuzyskanie opinii komendanta miejskiego Policji dla drogi położonej w mieście na prawach powiatu. Nadto, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia wyciągu z książki drogi, dotyczącej nośności przedmiotowej drogi, bądź podanie tej nośności wraz z określeniem źródła informacji, a także dopuszczenie dowodu z dołączonych do skargi kserokopii dokumentów w postaci: 1) odpisów dwóch ksiąg wieczystych dla wykazania przysługiwania skarżącemu prawa własności i prawa użytkowania nieruchomości oraz momentu nabycia tego prawa, 2) wydruku z CEIDG – na okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej i nabycia nieruchomości w celach inwestycyjnych, 3) pisma Naczelnika Wydziału Organizacji Zarządzania Drogami i Ruchem drogowym z dnia [...] r. – na okoliczność braku ograniczeń tonażowych, 4) wyciągu z umowy najmu z dnia [...] r. na okoliczność przeznaczenia działek pod pawilon handlowy i warunków realizacji tej inwestycji i obowiązków skarżącego, 5) ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...] do jego działek nr [...], 6) ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. o wyrażeniu zgody na dysponowanie pasem drogowym w celu uporządkowania zieleni i lokalizacji prac związanych z tym zadaniem, 7) nieostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę na jego działkach, 8) wydruku z artykułu prasowego dla ustalenia przyczyn wprowadzenia zmiany organizacji ruchu jedynie w celu uniemożliwienia skarżącemu realizacji inwestycji (pawilon sklepu "[...]"). Uzasadniając skargę skarżący powołał się na charakter prawny przedmiotowego aktu, przesądzony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13. Naruszenie interesu prawnego wywiódł z faktu nabycia prawa własności i użytkowania wieczystego wskazanych działek w celu prowadzenia działalności gospodarczej i zamiaru wybudowania w tym celu pawilonu handlowego, co uniemożliwia mu wprowadzona niespodziewanie zmiana organizacji ruchu już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyroki WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1496/14, WSA w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 491/17 i WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 170/16). Projekt organizacji ruchu obarczony jest zaś wadami prawnymi i nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wyeliminowania ruchu pojazdów ciężarowych. Przedmiotowa droga nie posiada żadnych ograniczeń tonażowych na całej długości, co przesądza o braku podstawy prawnej aktu. Nadto, organ dopuścił się szeregu uchybień o charakterze formalnym, gdyż akt nie zawiera obligatoryjnych elementów w postaci planu orientacyjnego w odpowiedniej skali, opisu parametrów geometrii drogi i charakterystyki drogi i ruchu na drodze. Brak także wymaganej opinii organu Policji. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie – oddalenie. Organ odwołał się bowiem do stanowiska wyrażonego w przywołanych orzeczeniach, że zmiana organizacji ruchu stanowi czynność materialno-techniczną. Stąd też skarga jest spóźniona, gdyż skarżący dowiedział się o czynności organu w dniu [...] r., kiedy to doręczono mu pismo zawierające odpowiedź na żądanie udzielenia informacji publicznej. Nadto, zaskarżona czynność nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż co do zasady nie pozbawiła go dostępu do drogi publicznej (istnieje inny alternatywny dojazd do jego nieruchomości), a jedynie wpłynęła na sferę ekonomiczną (interes faktyczny). Wreszcie, nie doszło do naruszenia prawa, zarzucanego w skardze. Umieszczenie znaku F-6 było zbędne z uwagi na czytelność oznakowania skrzyżowania. Orientacja w terenie posiada wymaganą skalę 1:25000 i stanowi element (skan) podkładu mapowego miasta. Brak naniesienia skali na mapie jest bez znaczenia. Zawarto też plan orientacyjny, określony jako orientacja. Parametry geometryczne drogi można odczytać z mapy w skali 1:1000. Projekt zawiera też charakterystykę układu drogowego i przeprowadzono wymaganą analizę skutków zatwierdzenia organizacji ruchu. Wzdłuż ulicy znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne i przedszkole. Stąd wstrząsy z ruchu pojazdów ciężkich są szkodliwe dla obiektów. Dodatkowo uwzględniono przebudowę układu drogowego w tym rejonie oraz wymogi bezpieczeństwa wszystkich użytkowników ruchu drogowego, w tym pieszych. Opinia organu Policji nie jest wymagana dla dróg gminnych, do których zaliczana jest przedmiotowa ulica. Wreszcie, organ zakwestionował dołączenie do skargi jedynie kopii dokumentów jako dowodów. Skarżący w kolejnym piśmie podtrzymał stanowisko co do charakteru prawnego zaskarżonego aktu i braku spełnienia wymogów formalnych do jego podjęcia (brak podania nośności drogi i analizy skutków wprowadzania zmiany organizacji drogi). W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę, podnosząc, że organ nie zakwestionował faktu dołączenia do skargi jedynie kopii dokumentów i nie wniósł o ich uwierzytelnienie. Pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Zakwestionowała dołączenie do skargi jedynie kopii dokumentów. Zastrzegła jednak, że dotyczy to nieuwierzytelnionej kopii umowy. Nie zaprzeczyła faktowi wydania przywołanych w skardze decyzji administracyjnych. Podniosła też, że obecnie prowadzona jest przebudowa ul. [...]. W związku z tym wprowadzono czasową organizację ruchu. Jej zdaniem, kwestia ta ma związek z przedmiotem zaskarżenia. Stąd wniosła o zakreślenie 5-dniowego terminu do złożenia dokumentów dla wykazania tych okoliczności. Pełnomocnik skarżącego sprzeciwiła się temu wnioskowi. Podała, że decyzja o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego została uchylona w postępowaniu odwoławczym, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Od decyzji skarżący wniósł sprzeciw, który nie został jeszcze rozpoznany przez Sąd. Oświadczyła, że dołączone do skargi odpisy ksiąg wieczystych zostały sporządzone w formie wydruku elektronicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić. Zaskarżony akt, podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej w formie zarządzenia, podlega kontroli sądowej w trybie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Skład orzekający podzielił stanowisko zajęte w przywołanej w skardze uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego co do charakteru prawnego przedmiotowego aktu (art. 269 § 1 tej ustawy). Stąd też nie mogły odnieść skutku zarzuty organu co do uchylenia terminu do wniesienia skargi z powodu wcześniejszego dowiedzenia się przez skarżącego o jego wydaniu. Zdaniem sądu administracyjnego, skarga została też wniesiona przez uprawniony podmiot. Jak wynika z dołączonych do skargi uwierzytelnionych odpisów z ksiąg wieczystych, z których dowód przeprowadzono w trybie art. 106 § 3 cyt. ustawy, skarżący jest właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonych przy drodze, dla której wprowadzono kwestionowaną zmianę organizacji ruchu. Na mocy ostatecznej decyzji tego samego organu z dnia [...] r., a więc wydanej przed podjęciem zaskarżonego aktu, skarżący uzyskał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z tej ulicy do jego działek w związku z wykorzystaniem nieruchomości pod budowę pawilonu handlowego. Legitymuje się także pozwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Zatem przedmiotowe zarządzenie z powodu wprowadzenia ograniczeń tonażowych do 2,5 tony, wpływa na sposób wykonywania prawa własności i uniemożliwia korzystanie z uprawnień do lokalizacji zjazdu publicznego. W konsekwencji, ogranicza dostępność jego nieruchomości do drogi publicznej i wpływa na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Zatem zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) w zw. z art. 140 kc i art. 233 kc oraz art. 7, 22, 31 ust. 3, 32 i 64 Konstytucji. Zdaniem sądu administracyjnego, fakt że nieruchomość skarżącego ma co do zasady dostęp do drogi, nie pozbawia skarżącego uprawnienia do zaskarżenia aktu z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod budowę pawilonu handlowego, co wymaga dojazdu pojazdów ciężarowych powyżej 2,5 tony. Zatem zaskarżony akt ogranicza dostępność drogi w rozumieniu art. 4 pkt 24 ustawy o drogach publicznych. Stąd też skarga jako wniesiona przez uprawniony podmiot podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu sąd administracyjny podzielił częściowo zarzuty skargi. Brak bowiem podstawy prawnej do odstąpienia od podania w projekcie organizacji ruchu parametrów geometrii drogi oraz wyczerpującego opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 5 rozp. z dnia 23 września 2003 r., wyżej powołanego). O ile plan sytuacyjny może być sporządzony na szkicu bez skali (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozp.), dotyczy to jedynie uzasadnionych przypadków. Tak więc, odstąpienie od tej zasady wymaga podania przyczyn w samym projekcie zmiany organizacji ruchu. Rozporządzenie nie przewiduje zaś możliwości sporządzenia planu orientacyjnego bez skali. Wbrew twierdzeniom organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, taki stan rzeczy nie pozwala na proste odczytanie parametrów geometrycznych drogi. Zauważyć należy, że organ nie określił tych parametrów nawet w odpowiedzi na skargę. Natomiast w charakterystyce drogi podano, że przedmiotowa ulica jest drogą publiczną, posiadającą jednostronny chodnik na odcinku wprowadzenia ograniczenia tonażowego. Przy drodze znajduje się przedszkole miejskie. Droga posiada asfaltobetonową nawierzchnię oraz oświetlenie stałe. Charakteryzuje się umiarkowanym natężeniem ruchu pojazdów i pieszych (obsługa osiedla). Sam wniosek o zatwierdzenie organizacji ruchu nie zawiera zaś żadnego uzasadnienia. Tymczasem przywołane w skardze rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r. nakazuje przeprowadzenie wnikliwej analizy skutków wprowadzenia znaków zakazu (pkt 3.1.1). Znak B-18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. O ograniczeniach kierowcy winni być wcześniej informowani, zgodnie z zasadami, określonymi w pkt 7.2.5 i 7.2.6 (pkt 3.2.19). Oznacza to, że znak B-18, stosuje się w celu ochrony drogi, bądź określonej kategorii obiektów, a nie zapewnienia ochrony pieszych, jak uważa organ. Konieczne jest wykazanie, że wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów, zagrażają bezpieczeństwu konstrukcji obiektów. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wiadomo, w jakiej odległości od drogi usytuowane są obiekty budowlane. Sam fakt, że są to budynki mieszkalne wielorodzinne i przedszkole, nie daje podstaw do przyjęcia, że ruch pojazdów ciężkich jest szkodliwy dla tych obiektów, aczkolwiek oczywiste jest, że może powodować dyskomfort dla ich mieszkańców. Brak uzasadnienia wniosku musiał zatem prowadzić do konstatacji, że projekt zmiany organizacji ruchu był dowolny i obarczony wadami formalnymi. Organ zarządzający drogą gminną zobligowany był zatem do odesłania projektu w celu wprowadzenia poprawek na podstawie § 8 ust. 2 pkt 2 rozp. z dnia 23 września 2003r. Planowana przebudowa układu komunikacyjnego nie mogła również uzasadniać wprowadzenia znaku B-18, gdyż mogła nastąpić dopiero na podstawie projektu robót (§ 5 ust. 1 pkt 5 tego rozp.). Okoliczności te nie wynikały z wniosku, ani projektu zmiany organizacji ruchu. Istotne jest, że w toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wyjaśniła, że przebudowa dotyczyła ul. [...], a więc sąsiadującej z przedmiotową drogą. W tym celu wprowadzono czasową zmianę organizacji ruchu. Tymczasem zaskarżone zarządzenie wprowadza stałą zmianę w postaci ograniczenia tonażowego. Zdaniem sądu administracyjnego, są to odrębne akty prawne i brak podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących podstawę podjęcia innego zarządzenia. Nadto, kwestia ta i tak nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy z powodu stwierdzonych już wyżej wad formalnych (braków) zaskarżonego aktu. Stąd też wniosek pełnomocnika organu podlegał oddaleniu jako nieuzasadniony. Oddaleniu podlegały także pozostałe wnioski dowodowe skarżącego. Dołączona do skargi nieuwierzytelniona kopia umowy najmu i wynikające stąd zobowiązania cywilnoprawne skarżącego w zakresie wybudowania pawilonu handlowego z dostępem z przedmiotowej drogi, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, a kwestia legitymacji czynnej została wykazana innymi dowodami. Jest też poza sporem, że droga ta nie posiadała uprzednio żadnych ograniczeń tonażowych. Przywołana w skardze nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego, została uchylona w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 138 § 2 kpa. Stąd też fakt jej wydania jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. Nadto, wszystkie przywołane w skardze decyzje zostały wydane przez organ, który wydał przedmiotowe zarządzenie, czemu nie zaprzeczył jego pełnomocnik. Odpisy dwóch ksiąg wieczystych, dołączone do skargi zostały sporządzone w formie wydruku elektronicznego i mają walor dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny dopuścił zatem dowód jedynie z tych dokumentów, które miały znaczenie dla stwierdzenia legitymacji czynnej skarżącego. Pozostałe wnioski dowodowe obu stron podlegały oddaleniu, gdyż nie jest rolą sądu administracyjnego ocena przesłanek do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu, lecz badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. To organ administracji winien wykazać spełnienie przesłanek do wprowadzenia ograniczeń tonażowych, wynikających z niewystarczającej nośności drogi (co nie dotyczy niniejszej sprawy), bądź w związku z istnieniem przy drodze obiektów, dla których wstrząsy wynikające z ruchu pojazdów ciężkich są szkodliwe. Sam fakt usytuowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych i przedszkola jest niewystarczający, gdyż niezbędne jest wykazanie szkodliwości z ruchu takich pojazdów dla konstrukcji obiektów. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu co do braku opinii organu Policji. Opinia ta nie była wymagana w świetle § 7 ust. 1 pkt 1tego rozp. Projekt organizacji ruchu dotyczy jedynie drogi gminnej. Taki zaś status przedmiotowej drogi wynika z uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...], dołączonej do odpowiedzi na skargę. Jednakże stwierdzone wyżej naruszenia prawa co do niespełnienia wymogów formalnych projektu zmiany organizacji ruchu i niewykazania przesłanek do jej wprowadzenia, musiały skutkować uwzględnieniem skargi. Wadliwy akt, jako istotnie naruszający przepisy § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 5 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 rozp. z dnia 23 września 2003 r. oraz pkt 3.1.1 rozp. z dnia 3 lipca 2003 r., podlegał zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie upłynął bowiem rok od jego podjęcia. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku fachowego pełnomocnika skarżącego o ich zasądzenie (art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). ec