II SA/Gl 575/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi K. P. (P.) na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 2 czerwca 2016 r. nr 244/XIX/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta Żory (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 26 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr 244/XIX/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żory (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2016 r. poz. 3247 – dalej uchwała, plan, m.p.z.p.). W skardze z dnia 25 marca 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. P. (dalej skarżący) zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miasta w części w części dotyczącej jednostki strukturalnej, o której mowa w § 4 pkt 4 cyfra 6 (str.3 m.p.z.p.), jako "F"-Rogoźna, a tj. działki nr [...], w zakresie § 14 pkt 7 ww. m.p.z.p. Skarżący zakwestionował przy tym nieujęcie działki [...] jako obszaru szczególnego zagrożenia powodzią i brak objęcia go zakazem zabudowy mieszkaniowej i usługowej, co uzasadniają: szczególne warunki terenu takie jak niekorzystne warunki gruntowo-wodne do posadowienia budynków, brak przepuszczalności gleby, ciągłe zalewanie terenu, pogorszenie warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców i ich mienia; W skardze zarzucono istotne naruszenie prawa, tj.: a) art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedopełnienie obowiązku prawidłowego określenia terenów szczególnego zagrożenia powodzią, z uwagi na konieczność poszukiwania nowych terenów pod zabudowę, tak by sprostać popytowi, czym naruszono ustawowy obowiązek umieszczenia w planie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i nie wprowadzono ograniczeń we władaniu nieruchomością o nr działki nr [...] , b) art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 163 (dawniej 88l) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2024 r., poz. 1087) przez brak uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego wymagań związanych z ochroną zdrowia oraz bezpieczeństwem ludzi i mierna dla działki nr [...] przez co nie zapewniono skarżącemu ochrony przed powodzią, co jest zadaniem organów administracji samorządowej i rządowej, c) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, przy czym chodzi nie tyle o pewność prawa w rozumieniu stabilności przepisów, a o pewność prawa, na postawie którego obywatel kształtuje swoje stosunki życiowe. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie jej § 14 pkt 7 poprzez błędne określenie granic - obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 11 lutego 2025 r. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, jednak Rada nie podjęła w tej kwestii żadnego rozstrzygnięcia. Skarżący wyjaśnił także, że w 2016 r. zakupił działkę budowlaną w miejscowości Rogoźna w gminie Żory celem posadowienia na niej budynku mieszkalnego dla siebie i swojej rodziny. Wyboru działki dokonał na podstawie wskazań m.p.z.p., na którym działka ta była oznaczona symbolami F2 MN. Budowę ukończono i budynek zasiedlono w 2018 r. Natomiast 26 czerwca 2020 r. doszło do zalania pomieszczeń mieszkalnych, co skutkowało interwencją Straży Pożarnej. W skardze wymienione zostało kolejnych 25 przypadków późniejszych zalań. Skarżący wskazał, że także według zleconej przez niego ekspertyzy biegłego w zakresie hydrologii i gospodarki wodnej teren, na którym posadowiono dom, nigdy nie powinien być przeznaczony pod zabudowę, gdyż jego ukształtowanie stanowi naturalną zlewnie z okolicznych pól i lasu. Ponadto analiza hydrologiczna z czerwca 2024 r. zlecona przez Urząd Miasta Żory również potwierdziła, że działka nr [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Skarżący podniósł także, że na skutek wielokrotnych podtopień konstrukcja domu została poważnie uszkodzona oraz wskazał na koszty dotychczasowych remontów. Według skarżącego przeznaczenie terenu jego działki w planie miejscowym jest poważnym błędem planistycznym, co powinno skutkować uchyleniem skarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Żory wniósł o jej oddalenie. Podniósł, przy tym, że według przepisów Prawa wodnego obszar szczególnego zagrożenia powodzią ustalany był przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na mapach zagrożenia powodziowego i mapach ryzyka powodziowego, zaś plany zarządzania ryzykiem powodziowym przygotowywał Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. Organy gminy nie mogły zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dowolnie ustalać obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, ale musiały się kierować w tym zakresie ustaleniami wynikającymi z dokumentów tworzonych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dlatego obowiązkiem Prezydenta Miasta Żory w toku procedury planistycznej było uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w celu ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Ponadto w okresie uchwalania zaskarżonej uchwały przepisy prawa nie przewidywały obowiązku uwzględniania granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, przedstawionych na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale tylko możliwość ich uwzględnienia. W kontekście powyższych wyjaśnień organ zaakcentował, że w przygotowanych i przekazanych w 2015 roku przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego działka gruntu nr [...] nie znajdowała się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Co więcej, przedmiotową działkę i obszar szczególnego zagrożenia powodzią dzieli ponad 4 kilometry. W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że potwierdzeniem prawidłowości przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żory w zakresie ochrony ludzi i mienia przed powodzią było ostateczne uzgodnienie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach bez uwag projektu planu dokonane postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. na podstawie art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne (czyli w celu ochrony ludzi i mienia przed powodzią) oraz pozytywne zaopiniowanie ww. planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach w zakresie wprowadzenia na rysunku planu "terenów zagrożonych powodzią". W związku z powyższym nie było podstaw do umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Żory działki nr [...] jako obszaru szczególnie zagrożonego powodzią i objęcia go zakazem zabudowy. Podniesiono także, że Rada Miasta, podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła naruszyć art. 163 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, bowiem przepis ten nie obowiązywał w okresie trwania procedury planistycznej. Wskazane przez skarżącego przepisy art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. nie były zaś odpowiednikiem art. 163 ustawy Prawo wodne z 2017 roku. Według organu skoro obszar działki nr [...] nie znajdował się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią określonym przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego, to nie było podstaw do tego, by ujmować obszar ww. działki jako obszar szczególnego zagrożenia powodzią w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji na obszarze tej działki nie obowiązywał ustawowy zakaz wykonywania obiektów budowlanych. W związku z tym, nie było uzasadnione wprowadzanie zakazu zabudowy w celu zapewnienia ochrony przed powodzią. Na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. skarżący podtrzymał skargę. Jednocześnie zaakcentował, że w trakcie opracowania studium uwarunkowań nie uwzględniono rowu melioracyjnego znajdującego się w pobliskim lesie, który jest źródłem jego kłopotów z zalewaniem posiadanej nieruchomości. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Ponadto podniósł, że zalewanie nieruchomości skarżącego spowodowane jest anomaliami pogodowymi skutkującymi zwiększonym spływem wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów (m.in. aktów prawa miejscowego), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed nowelizacji – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z dnia 10 lutego 2025 r.). Jak wyjaśniono w piśmie Rady Miasta z 14 maja 2025 r. (karta 149) skarżącemu nie udzielono odpowiedzi na powyższe wezwanie. Dlatego w sprawie zastosowanie miał 60 dniowy termin na wniesienie skargi, liczony od daty wezwania (od 10 lutego 2025 r.). Wobec wniesienia skargi w dniu 25 marca 2025 r. skarżący termin ten zachował. Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058). Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem. W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , która objęta została uregulowaniami Planu. Posiada on zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 u.p.z.p. Stanowi on, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w części tj. w zakresie § 14 pkt 7, wskazując przy tym na wstępie skargi, że uchwałę zaskarża w części dotyczącej działki [...] . Zaskarżony § 14 pkt 7 m.p.z.p. stanowi, że "w granicach planu występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią Q1 oraz Q10, dla których obowiązują ustalenia wynikające z przepisów odrębnych (Prawo Wodne)". Natomiast o tym, które z obszarów zostały uznane za obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozstrzyga treść załącznika nr 1 do uchwały. Załącznik ten stanowi część graficzną planu miejscowego i ma formę rysunku planu wykonanego w skali 1:2000. Jak wynika z zawartej w tym załączniku legendy obszary Q1 i Q10 zostały oznaczone poprzez zastosowanie określonego w tej legendzie wzoru kreskowania (dla każdego z tych obszarów zastosowano inny wzór kreskowania). Oznacza to, że § 14 pkt 7 m.p.z.p. nie zawiera bezpośrednio ustaleń rozstrzygających o tym, że teren danej działki znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Ma to istotne znaczenie. Zaskarżenie bowiem wyłącznie tej jednostki redakcyjnej planu miejscowego i domaganie się tylko jej stwierdzenia nieważności, już z samej zasady nie mogło odnieść skutku. Nie można bowiem zarzucać, że lokalny prawodawca w § 14 pkt 7 m.p.z.p. wadliwie wyznaczył obszar szczególnego zagrożenia powodzią, skoro w tej jednostce redakcyjnej planu miejscowego ustalono jedynie tyle, że na terenie objętym planem występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz ustalono jakimi symbolami obszary te będą oznaczone na rysunku planu stanowiącym jego część graficzną. Aby kwestionować prawidłowość wyznaczenia tych obszarów koniecznym byłoby zaskarżenie nie tylko § 14 pkt 7 m.p.z.p., znajdującego się w części tekstowej planu ale także części graficznej w postaci załącznika zawierającego rysunek planu ze wskazaniem fragmentu tego planu. Tak też powinno zostać sformułowane żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności planu. Skoro zaś żądanie to ograniczyło się wyłącznie do § 14 pkt 7 części tekstowej planu, to już z samej zasady nie mogło ono zostać uwzględnione. Ponadto zauważyć należy, że gdyby nawet żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło § 14 pkt 7 planu miejscowego i wyznaczonego w załączniku graficznym obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, to i tak nie mogłoby ono skutkować uwzględnieniem skargi, gdyż skarżący mógł domagać się stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie wyznaczonym przez jego interes prawny. Skoro stanowiąca jego własność działka nr [...] nie została objęta obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, to żądanie stwierdzenia nieważności § 14 pkt 7 części tekstowej planu i części graficznej w zakresie w jakim na rysunku mapy wyznaczono te obszary (gdyby takie żądanie nawet zawarto w skardze) oznaczałoby w istocie żądanie stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim zawiera on ustalenia dotyczące wyłącznie innych działek, nie stanowiących własności skarżącego. Ponadto zaakcentować należy, że przecież skarżący nie zarzuca, że działki, które w planie miejscowym zostały w części graficznej (na rysunku mapy) objęte obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na tym właśnie obszarze nie powinny się znajdować. Tymczasem tylko ustalenie, że dana działka w załączniku graficznym została objęta obszarem szczególnego zagrożenia powodzią pomimo braku ku temu podstaw, otwierałoby możliwość stwierdzenia nieważności ustaleń planu miejscowego dotyczących tej działki. Przyjęcie odmiennego założenia, oznaczałoby w istocie dopuszczenie możliwość stwierdzenia nieważności ustaleń planu pomimo, że w odniesieniu do tych działek, które objęto obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczenie tego obszaru było prawidłowe. Dlatego już z samej zasady nie można domagać się stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części w jakiej dana działka nie została objęta obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Niezależnie od wskazanych powyżej przeszkód wykluczających uwzględnienie skargi zauważyć należy, że uchwalanie planu miejscowego zostało poprzedzone wymaganymi uzgodnieniami z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Wcześniej zaś w przygotowanych i przekazanych w 2015 roku przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego działka gruntu nr [...] nie znajdowała się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto potwierdzeniem prawidłowości przygotowania projektu planu miejscowego w zakresie ochrony ludzi i mienia przed powodzią było ostateczne uzgodnienie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach bez uwag projektu planu dokonane postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. oraz pozytywne zaopiniowanie ww. planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach w zakresie wprowadzenia na rysunku planu "terenów zagrożonych powodzią". W związku z powyższym zgodzić się należy z Radą Miasta, że nie było podstaw do umieszczenia w miejscowym planie działki nr [...] jako obszaru szczególnie zagrożonego powodzią i objęcia go zakazem zabudowy. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi okazały się niezasadne, a tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.