II SA/Gl 576/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2017 r. sprzeciwu A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Pismem z dnia [...] r. A. B. wystąpiła do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w Z., które właściciele przeznaczyli w całości na hotele robotnicze, co stwarza uciążliwości z uwagi na dokuczliwe sąsiedztwo. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w Z., na podstawie art. 61 a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Jednakże w wyniku zażalenia wnioskodawczyni, postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie odmowne, jako wydane bez rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB, po wszczęciu w dniu 8 grudnia 2016 r. postępowania, orzekł o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul [...] w Z. (działka nr [...]). Powołując się na wynik oględzin z dnia [...] r., organ I instancji ustalił, że układ ścian i pomieszczeń jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] r. Właściciel budynku poinformował, że wynajmuje pokoje sypialne osobom trzecim w celu zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, natomiast nie prowadzi działalności hotelowej. W budynku nie jest świadczona stała obsługa przez zatrudniony do tego personel. Najemcy dzielą się obowiązkami w zakresie utrzymania porządku w budynku i obejściu oraz korzystają ze wspólnych pomieszczeń sanitarnych i kuchni. Zdaniem organu, sam fakt udostępnienia budynku mieszkalnego osobom trzecim w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, nie może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu na hotel robotniczy, gdyż nie wiąże się z podjęciem innej działalności lub zaniechaniem dotychczasowej, wynikającej z przeznaczenia budynku. Nie doszło też do zmiany kategorii zagrożenia pożarowego, gdyż zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozp. w sprawie warunków technicznych, budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej mieszczą się w tej samej kategorii "ZL". Nie stwierdzono też przebywania ponad 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Zatem niezależnie od zintensyfikowania sposobu użytkowania, zdaniem organu nie uległy zmianie warunki pożarowe, określone dla stref pożarowych. Podnajem pokoi nie mieści się też w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 196 ze zm.), przekraczających zakres indywidualnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Dla poparcia stanowiska organ I Instancji przywołał orzecznictwo sądowe (wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2069/12 oraz WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 509/16). Wreszcie, organ nadzoru stwierdził, że biorąc pod uwagę ilość pokoi (8), może w nich przebywać jednocześnie 25 osób. Nadto, [...] w Z. poinformowała pismem z dnia [...] r. o braku podstaw do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie obiektów mieszkalnych. Zatem nie stwierdzając zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na hotel robotniczy w rozumieniu art. 71 a Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu od decyzji A. B. zarzuciła, że budynki zmieniły przeznaczenie, gdyż w całości są wynajmowane, co oznacza, że stały się budynkami zamieszkania zbiorowego i nie wyczerpują już definicji budynku jednorodzinnego z art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego. W obu budynkach zakwaterowane są duże grupy pracowników, dowożonych codziennie do pracy we wczesnych godzinach rannych pojazdami parkującymi na posesjach, co stwarza znaczną uciążliwość. Do odwołania dołączono materiał fotograficzny. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I Instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może występować wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane (podobnie uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16). Stąd też organ odwoławczy zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Komendanta PSP o wyjaśnienie kwestii związanych z bezpieczeństwem pożarowym. W odpowiedzi organ ten pismem z dnia [...] r. wskazał, że oba budynki winny być zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, bowiem okresowo przebywają tam osoby trzecie, pozostając na noc, często niezaznajomione z układem komunikacyjnym (warunkami ewakuacji). W ocenie organu odwoławczego, brak zaś podstaw do kwestionowania stanowiska organu specjalistycznego. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi z ZL na ZL V, jest zaś zmianą w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd też umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie, a w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić tryb legalizacyjny, określony w art. 71 a Prawa budowlanego, który to przepis zacytowano. Wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co zdaniem organu odwoławczego uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła A. S. jako właściciel przedmiotowego budynku, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 138, art. 6, 7 i 15 kpa. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy bezpodstawnie oparł się na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który sugerując zakwalifikowanie budynku do kategorii ZL V nie przeprowadził żadnych czynności rozpoznawczych, a jedynie bazował na opinii organu odwoławczego. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem. Ponadto, okresowe przebywanie osób trzecich w budynku mieszkalnym jednorodzinnym stanowi formę realizacji konstytucyjnego prawa własności, które nie może podlegać ograniczeniu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, mogły przebywać jedynie osoby spokrewnione z jego właścicielem, co zdaje się przyjmować Komendant Wojewódzki PSP w swoim stanowisku. Brak jest także regulacji prawnych, które uzależniałyby wydanie decyzji w takiej sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. W Prawie budowlanym przyjęto zasadę współdziałania przy wykonywaniu ustawowych obowiązków jedynie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 85 Prawa budowlanego). Z tego punktu widzenia, działanie organu II instancji w tym zakresie narusza zasadę praworządności oraz prawdy obiektywnej. Organ drugiej instancji bezpodstawnie potraktował w tej sytuacji stanowisko Komendanta Wojewódzkiego PSP jak opinię biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kpa. Skarżąca podkreśla, że postępowanie w przedmiotowej sprawie już po raz drugi zostało przekazane organowi I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ wojewódzki. Poprzednio, postanowieniem z dnia [...]. sygn. [...] zostało uchylone postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy [...] na hotel. W uzasadnieniu postanowienia uchylającego organ wojewódzki wskazał jakiego typu dowody powinien przeprowadzić organ powiatowy w celu stwierdzenia czy do zmiany sposobu użytkowania w rzeczywistości doszło. Organ I instancji takie czynności przeprowadził w ramach wszczętego postępowania. Co więcej, podjął nawet dodatkowe czynności zwracając się do Komendanta Miejskiego PSP w Z. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie właściwości tych organów w celu stwierdzenia czy w budynku przy ul. [...] nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno - sanitarnych. Komendant Miejski PSP w Z. w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia czynności kontrolno - rozpoznawczych przez PSP. Zasygnalizował jednocześnie, że w sytuacji, gdy w postępowaniu dowodowym niezbędne są wiadomości specjalne, to należy zwrócić się o wydanie opinii do właściwych biegłych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w piśmie z dnia [...] r stwierdził, że "prywatny wynajem pokoi nie może być objęty nadzorem sanitarnym". Tym samym "Państwowa inspekcja sanitarna nie posiada umocowania prawnego do przeprowadzania stanu sanitarnego i wydania oceny w zakresie spełnienia wymogów, jak to ma miejsce w przypadku "innych obiektów", w których świadczone są usługi hotelarskie". Zdaniem skarżącej, w tej sytuacji brak było podstaw do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej. Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy, przesądzając rozstrzygnięcie ze względu na przyjęcie tezy o zmianie sposobu użytkowania, zmierza do wymuszenia na PINB wydania orzeczenia niezgodnego z poczynionymi przez niego ustaleniami. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sedno problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu przypadków, podlegających reglamentacji prawa budowlanego. Jedynie w szczególności ustawodawca zaliczył przypadki podjęcia bądź zaniechania działalności w obiekcie budowlanym lub jego części zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jest poza sporem, że przedmiotowy budynek został wybudowany jako mieszkalny jednorodzinny, w którym zgodnie z art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego, dopuszczalne jest wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali – mieszkalnych bądź także jednego lokalu użytkowego. Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt przestał pełnić funkcję mieszkalną, a o której mowa w tym przepisie. Poprzez przeznaczenie 8 pokoi na wynajem i ustawienie w każdym z nich 3 łóżek, obiekt stanowi budynek zamieszkania zbiorowego jako przeznaczony do okresowego pobytu ludzi. Tego rodzaju obiekt został wymieniony w § 3 pkt 5 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), podczas gdy budynek mieszkalny, w tym jednorodzinny wymieniono w pkt 4 tego przepisu. Nie ma prawnego znaczenia fakt, że w przedmiotowym obiekcie nie są świadczone usługi hotelarskie. Hotel stanowi jedynie rodzaj budynku zamieszkania zbiorowego, który został przykładowo wymieniony w § 3 pkt 5 rozp. Różnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać na gruncie tego rozp., a zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Z mocy § 207 ust. 1 rozp. budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w czasie pożaru m.in. możliwość ewakuacji ludzi (pkt 4). Wymogi te dotyczą także budynków istniejących, czyli zrealizowanych przed dniem 12 grudnia 2002 r., jeżeli zagrażają one życiu ludzi (§ 2 tego przepisu). W świetle § 209 ust. 2 rozp. budynki mieszkalne są zaliczane do kategorii ZL IV (pkt 4), zaś zamieszkania zbiorowego – ZL V (pkt 5), o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Z mocy § 213 rozp., wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212, nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych. Wymagania te dotyczą zatem zawsze budynków zamieszkania zbiorowego. Analiza przepisów tego rozp. prowadzi zatem do wniosku, że zasadnie organ odwoławczy oparł się na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego PSP co do konieczności zakwalifikowania przedmiotowego budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL V ze względu na przebywanie w nim okresowo osób trzecich. W istocie nie chodzi o oparcie się na opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, ani też o ocenę materiału dowodowego, lecz o prawidłową analizę przepisów techniczno-budowlanych. Organ nadzoru budowlanego miał możliwość samodzielnej analizy stanu prawnego, lecz nie jest uchybieniem powołanie się na stanowisko organu specjalistycznego, które ma umocowanie w obowiązującym porządku prawnym. Nie ma też żadnego znaczenia fakt, czy wynajem pokoi winien być objęty nadzorem sanitarnym. Pojęcia "budynek zamieszkania zbiorowego" oraz "budynek mieszkalny jednorodzinny" mają różne znaczenie prawne na gruncie przepisów techniczno-budowlanych. Kwestia pokrewieństwa jest bez znaczenia. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zatem sposób wykonywania prawa własności podlega ograniczeniu zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku skarżącego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem wdrożenia trybu z art. 71 a Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy nie był władny do wydania rozstrzygnięć w tym trybie, gdyż doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa. Konieczność zawarcia wskazań co do dalszego postępowania wynika wprost z art. 138 § 2 zd. 2 kpa. Nie doszło też do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, skoro tryb legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma charakter obligatoryjny z mocy ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, zasady praworządności (art. 6 kpa) i prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), przemawiają zaś za trafnością zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności w przypadku możliwości wystąpienia zagrożenia pożarowego, także z uwagi na bezpieczeństwo mienia i życia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Oznacza to interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, stwarzający legitymację do żądania wszczęcia postępowania na gruncie prawa budowlanego. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, które w zasadniczej części odnoszą się do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 kpa ze względu na ponowne uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia. Przypomnieć trzeba, iż postanowieniem z [...] r. [...]WINB uchylił postanowienie PINB z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Wobec tego zamieszczone w uzasadnieniu tegoż aktu wytyczne co do dalszego postępowania odnosiły się, w istocie rzeczy, do kwestii ustalenia podstaw do prowadzenia postępowania merytorycznego. Natomiast decyzja PINB z [...] r. dotyczyła już otwartego postępowania, które z powodów merytorycznych (nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania obiektu) zostało umorzone. [...]WINB podejmując zaskarżoną decyzję z [...] r. orzekał w innej sytuacji, aniżeli organ I instancji, dysponując opinią [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z [...] r., która wskazując na konieczność zakwalifikowania budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, jednocześnie odwoływała się do przesłanek świadczących o możliwej zmianie sposobu użytkowania (zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego – art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr. bud.). Natomiast ze względu na zasadę dwuinstancyjności [...]WINB nie był władny do orzekania w sprawie ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania (orzekałby w innej sprawie administracyjnej aniżeli PINB). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej (art. 138 § 2 kpa), oddalił sprzeciw na podstawie art. 64 e w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).