II SA/Gl 587/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Żywcu na uchwałę Rady Gminy Węgierska Górka z dnia 30 listopada 2005 r. nr XXV/264/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność § 17 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały w zakresie słów "i koszt". Rada Gminy Węgierska Górka uchwałą z dnia 30 listopada 2005 r., nr XXV/264/2005, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 z późn. zm. – dalej u.z.z.w.) uchwaliła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Gminy Węgierska Górka" (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2006 r., Nr 3, poz. 146). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Żywcu w części dotyczącej § 17 ust. 1 Regulaminu. Zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 1 załącznika do uchwały odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności §17 ust. 1 załącznika do ww. uchwały w zakresie, w jakim nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podano, iż wymóg ten nie ma podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że wbrew twierdzeniom Prokuratora w przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie nałożyła na obywateli (mieszkańców danej Gminy) żadnych obowiązków do których uchwalenia brak było umocowania prawnego. Wbrew twierdzeniom skargi kwestionowany zapis regulaminu nie nakłada na inwestora obowiązku odpłatności za samo przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Gmina nie uzależniła rozpoczęcia procedury ustalania warunków przyłączenia od uiszczenia opłaty, która nie ma ustawowego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną i podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała wymaga zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego, o czym świadczył art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia wydawania uchwały). Adresatami aktu są wszystkie podmioty korzystające z usług objętych jego zakresem. Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. nie upoważniał w żaden sposób organu uchwałodawczego do obciążania podmiotów kosztami przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. wyraźnie nakazywał i nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11). Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej załącznika, w zakresie zwrotu "i koszt". Zaskarżona uchwała w tej części została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.