II SA/Gl 587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] r., 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad żoną– B. O. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. O. (dalej: strona), urodzony w 1950 r., dysponujący prawem do emerytury (780 zł.), wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną– B. O., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (od 62. roku życia). Organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją odmówił przyznania świadczenia ze względu na przeszkodę wynikającą z art. 17 ust 1b pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończenia 18. roku życia. Organ II instancji, utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy, wskazując jednak na inną przeszkodę, wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a tej ustawy. Strona ma ustalone prawo do emerytury, a to w świetle powołanego przepisu wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W skardze z 14 marca 2021 r. strona (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, podnosi zarzuty dotyczące naruszenie prawa materialnego, tym: 1/ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu wyłącznie wykładni językowej, pomijając wykładnię celowościową funkcjonalną i systemową, w konsekwencji czego doszło do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo Ido emerytury, pomimo że prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że pobieranie emerytury nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, 2/ art. 17 ust 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na "poprodukcyjny" wiek skarżącego w sytuacji, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje wiekowego ograniczenia w uzyskaniu przedmiotowego świadczenia, jak również nie wskazuje - nawet pośrednio, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia ma być związana z wiekiem osoby opiekującej się, które to naruszenie miało (wpływ na wynik sprawy, 3/ art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie i dyskryminację ze względu na wiek skarżącego, pomimo że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz stanowisko sądów orzekających w podobnych sprawach nie wiążą możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wiekiem osoby ubiegającej się o nie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, 4/ art. 71 ust. 1 zdanie drugie i art. 69 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nie zastosowanie tych przepisów przy wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, Ponadto pełnomocnik wskazuje na błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu przez organ, że nieaktywność zawodowa skarżącego jest spowodowana wiekiem, podczas gdy jest on zmuszony rezygnować z pracy zarobkowej, pomimo trudnej sytuacji finansowej, którą to pracę mógłby podjąć mimo ukończonych 71 lat, lecz nie robi tego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą żoną. Tym samym organ naruszył art. 7 k.p.a. Pełnomocnik wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosi także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 3-krotności stawki przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skoro skarżący ma ustalone prawo do emerytury z ZUS to przepis art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość uzyskania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Świadczenie emerytalne jest natomiast w jego przypadku niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w literalnej wykładni wskazanego przepisu, której jednak rezultaty jawią się jako niesprawiedliwe. Sytuacja osób znajdujących się w podobnej sytuacji, a więc spełniających przesłanki konieczne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i mających ustalone prawo do emerytury jest różnicowana bez żadnych racjonalnych powodów. Poza tym, nie powinno się stawiać w gorszej (mniej korzystnej) sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Wobec tego zachodzi w tej sytuacji potrzeba zastosowania innych dyrektyw wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W tym kierunku zmierza orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej ( zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19.) Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). W ocenie Sądu uznać trzeba, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów. Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Jakkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania ww. problemów, to jednak ostatnia linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 291, dalej u.e.r.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie go eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, bądź renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, bądź renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20). W niniejszej sprawie organy nie poinformowały skarżącego o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wezwały go też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Uzupełniająco można dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. nie znajdując podstaw do zwiększenia kosztów zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżący ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają mu tego), to potencjalnie mógłby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W jego wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżący nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.