II SA/Gl 59/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania obiektu budowlanego na środowisko oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Wskazaną wyżej decyzją Burmistrz K. , działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na posesji A. S., położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg postępowania, jak również przebieg postępowania dotyczącego legalności oczyszczalni . Drugie z tych postępowań nie zostało zakończone ze względu na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt. II SA/Gl 1121/09 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. , utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. w sprawie umorzenia postępowania. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające , zdaniem Burmistrza K., nie dało podstaw do przyjęcia tezy o negatywnym oddziaływania oczyszczalni na środowisko i tym samym do podjęcia decyzji na podstawie art. 363 ustawy-Prawo ochrony środowiska. W wyniku badania próbek gleby, mającego na celu określenie stopnia zanieczyszczenia gruntu ściekami bytowymi pochodzącymi z przydomowej oczyszczalni ścieków, przeprowadzonego przez certyfikowane Laboratorium Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska sp. z o.o., stopień ten oceniono jako nieznaczny. W związku z tym , organ prowadzący postępowanie uznał go za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. dokonał jego umorzenia. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania wniesionego przez A. B., reprezentującego stronę postępowania – E. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie "nieznacznego" oddziaływania na stan czystości gleby działki zlokalizowanej przy ul. [...] nie świadczy o braku negatywnego oddziaływania na środowisko , lecz wręcz przeciwnie. Nie ma bowiem wystarczających podstaw do tego , aby negatywne oddziaływanie w rozumieniu art. 362 ustawy-Prawo ochrony środowiska, sprowadzać do oddziaływania znaczącego. Do uruchomienia odpowiedzialności administracyjnej na tej podstawie wystarczające jest ustalenie negatywnego oddziaływania. Jedynie stwierdzenie braku oddziaływania , bądź też oddziaływanie pozytywne , wyłącza zastosowanie art. 362. W związku z tym , nie znajduje uzasadnienia odmowa realizacji wniosku strony dotyczącego uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną w zakresie budowy i eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Wobec konkluzji wynikających z opinii , koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn negatywnego oddziaływania oczyszczalni oraz ustalenie czynności , których podjęcie spowodowałoby ograniczenie negatywnego oddziaływania oczyszczalni. Organ odwoławczy zwraca także uwagę , w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, na konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania zgłaszanego przez stronę. Ma to o tyle znaczenie , że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia stanu bezprzedmiotowości sprawy i tym samym do umorzenia postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył A. S., podnosząc zarzuty: po pierwsze - naruszenie prawa materialnego , tj. art. 362 ustawy-Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię ;po drugie - naruszenie art. 363 poprzez jego niezastosowanie; po trzecie - naruszenie przepisów prawa procesowego ( w skardze błędnie określonych jako przepisy prawa materialnego) ,w tym art. 7 , art. 8 , art. 35 § 1 , art. 57 § 5 pkt. 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości , względnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnosi także o zasądzenie kosztów postępowania. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska i niezastosowania art. 363 tej ustawy , to zdaniem skarżącego pierwszy z tych przepisów nie znajduje zastosowania wobec osób fizycznych korzystających ze środowiska w ramach korzystania powszechnego lub zwykłego ze względu na definicję zawartą w art. 3 pkt. 20 ustawy (przepis art. 362 odnosi się jedynie do przedsiębiorców). Do osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami należy stosować art. 363. Odnosząc się do kwestii negatywnego oddziaływania na środowisko zwraca uwagę na to , że użycie w przepisie art. 363 słowa "negatywne" oddziaływanie zakłada ujemne dla środowiska konsekwencje prowadzenia określonej działalności, a więc pogorszenie jego stanu. Natomiast zgodnie z oceną stopnia zanieczyszczenia gleby na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. wzrost o 30 % poziomu zawartości azotu i fosforu nie ma ujemnego wpływu na środowisko, ponieważ stężenie tych pierwiastków jest stosunkowo niskie , a związki te nie są toksyczne dla roślin. Stąd powołanie biegłego w przedmiotowej sprawie należy uznać za nieuzasadnione. W świetle stanowiska Ministerstwa Środowiska zakres oddziaływania na środowisko przydomowych oczyszczalni ścieków nie wymagających uzyskania wodno prawnego jest tak niewielki , że przepisy prawa nie nakładają obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji na osoby , które je eksploatują. Także osady powstające w osadnikach gnilnych przydomowych oczyszczalni nie stwarzają istotnych zagrożeń dla środowiska . W ocenie skarżącego, stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 ustawy-Prawo ochrony środowiska , jest jedynie podmiot którego prawa czy obowiązki mogą być określone w wydanej decyzji. Natomiast osoby trzecie nie mają w takich sprawach przymiotu strony , bowiem są one wszczynane z urzędu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r. , II SA/Ol 761/08). W prowadzonym postępowaniu, jak twierdzi skarżący , doszło także do naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw oraz sprzecznych z art. 7 i 8 k.p.a. działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie przywołując argumenty podnoszone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. E. J., uczestnik postępowania sądowego , pismem procesowym z dnia 27 kwietnia 2011 r. wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu. W uzasadnieniu wniosku podnosi , iż nie ma znaczenia błędnie powołanie przez organ II instancji art. 362 Prawa ochrony środowiska , skoro stan faktyczny sprawy odpowiada podmiotowemu i przedmiotowemu zakresowi art. 363. Jak podkreśla, zaistniały stan rzeczy jest skutkiem wadliwie działającej przydomowej oczyszczalni ścieków , co powoduje sytuację w której mamy do czynienia z negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Wyłącznie w przypadku prawidłowo działającej oczyszczalni odpada argument negatywnego oddziaływania. Nie znajduje uzasadnienia, w ocenie uczestnika postępowania , pogląd prezentowany przez skarżącego , iż organ bezpodstawnie przyjął istnienie negatywnego oddziaływania na środowisko ponieważ nie występuje ujemny wpływ na środowisko. Zaprzeczają temu znajdujące się w aktach sprawy opinie wskazujące na zanieczyszczenie gleby fekaliami .Samo występowanie zanieczyszczenia gleby , powodowane przez oczyszczalnię , pozwala na przyjęcie wniosku o negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołuje pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., Delegatura w C. nr [...] z dnia 15 listopada 2010r. , w którym informuje on Burmistrza K., iż w świetle przesłanej dokumentacji oczyszczalnia nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137 , poz. 984 ze zm.). Kwestionuje także wyniki badań przeprowadzonych przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska sp. z o.o. ze względu na wcześniejsze uprzedzenie właściciela działki o pobraniu próbek do badań , w związku z czym zaprzestał on prowadzenia działalności szkodzącej środowisku. Ponadto , właściciel działki sam wskazywał miejsca poboru próbek. Podaje w wątpliwość prawidłowość sporządzonej opinii także z innych przyczyn , w tym fakt , iż inna osoba opracowała opinię , inna zatwierdzała , a jeszcze inna ja podpisała. M. S., Dyrektor Techniczny Kierownik Laboratorium , który podpisał opinię , samodzielnie zmienił wnioski oceny. Jednocześnie , dokonując interpretacji wyników oceny , przyjął rolę biegłego , do której nie został formalnie powołany. Ocena powinna zawierać wyłącznie stan faktyczny , zaś interpretacja wyników należy do organu .Nie podziela także stanowiska skarżącego o braku legitymacji procesowej innych podmiotów, aniżeli sprawca negatywnego oddziaływania na środowisko . Przepis art. 375 Prawa ochrony środowiska dotyczy jedynie sposobu wszczęcia postępowania ( z urzędu) , natomiast nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia stron postępowania w oparciu o posiadany interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja bądź postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (§ 1 pkt 1) lub stwierdzenie nieważności (§ 1 pkt 2). W innym wypadku skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wykazało, że decyzja te nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja kasacyjna organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przepis ten stanowił: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wobec tego kontrola legalności zaskarżonej decyzji powinna skupiać się na ocenie przesłanek uzasadniających skorzystanie z uprawnienia do podjęcia tego wyjątkowego (niemerytorycznego) rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a więc na tym , czy rzeczywiście rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot postępowania wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu stanowisko przyjęte w tej materii przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które zakłada konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnej części , znajduje uzasadnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organu obu organów orzekających w sprawie stanowił przepis art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2008 r. , Dz.U. Nr 25 , poz. 150 ze zm. , dalej: u.p.o.ś.). Organ odwoławczy mylnie powoływał przepis art. 362 , który spełnia podobną funkcję , natomiast swoją hipotezą obejmuje jedynie przedsiębiorców. Skarżący , co nie budzi wątpliwości , występuje jako osoba fizyczna (przynajmniej w tej sprawie). Zgodnie z przywołanym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Zatem zastosowanie wskazanej normy prawnej w części odnoszącej się do jej dyspozycji wymaga ustalenia stanu określonego w hipotezie jako "negatywne oddziaływanie na środowisko". W literaturze przedmiotu wskazuje się , iż pojęcie to obejmuje takie sytuacje , w których dochodzi do naruszenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. " Oznacza to, że jeżeli na skutek działań osób fizycznych niewykonujących działalności gospodarczej doszło np. do zanieczyszczenia gleby, wód czy przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, to organ wykonawczy gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Natomiast jeżeli organ administracji nie będzie w stanie wskazać, na czym polega negatywne oddziaływanie i jaka jest jego skala, to powinien rozważyć, czy w konkretnym przypadku nie ma do czynienia z uciążliwościami (a nie negatywnym oddziaływaniem na środowisko), które nie muszą być utożsamiane z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, gdyż ich źródłem może być działalność nie powodująca przekroczenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska, ale ograniczająca np. korzystanie z sąsiedniej nieruchomości." (K.Gruszecki, Komentarz do art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.06.129.902), [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 17 marca 2005 r. , sygn akt SA/Sz 1957/03 , LEX nr 300487, uznał , iż "....określenie "negatywne" oddziaływanie na środowisko oznacza oddziaływanie prowadzące do ujemnych skutków, niekoniecznie oznaczając działanie niezgodne z prawem. Oznacza to, że nawet zgodna z prawem emisja substancji zanieczyszczających do powietrza może powodować negatywne konsekwencje dla środowiska. To zaś, czy takie negatywne oddziaływanie faktycznie występuje oraz czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 363 powołanej ustawy, powinno zostać ustalone w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego, którego wynik winien znaleźć należyte uzasadnienie w orzeczeniu, znajdującym oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym." Zatem ocena w tym zakresie powinna uwzględniać obowiązujące standardy korzystania ze środowiska , których przekroczenie (naruszenie) nawet legalne , powodujące ujemne skutki , stwarza możliwość podjęcia decyzji określonej w art. 363 u.p.o.ś. Na marginesie przyjdzie zauważyć , iż ustalenie w trakcie postępowania nieznacznego wpływu przydomowej oczyszczalni ścieków na stan czystości gleby niekoniecznie musi oznaczać negatywnego oddziaływania na środowisko w takim rozumieniu. Zbyt daleko idące jest stanowisko organu drugiej instancji , który zdaje się przesądzać stanowisko , wedle którego ocena sformułowana w opinii stwierdzająca nieznaczny wpływ przydomowej oczyszczalni ścieków na stan czystości gleby jest równoznaczna z negatywnym oddziaływaniem na środowisko w rozumieniu art. 363 u.p.o.ś. Wnioski sformułowane w tej opinii (s.5) wymagają dokładniejszej analizy i mogą prowadzić do wręcz przeciwnych konkluzji. W ocenie Sądu, nie budzi jednak większych wątpliwości konieczność przeprowadzenia w tej , istotnej dla rozstrzygnięcia części , dalszego postępowania wyjaśniającego stąd uzasadnione było uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dopiero ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości negatywnego wpływu oczyszczalni na środowisko może stanowić podstawę do nałożenia przez Burmistrza K. obowiązków polegających na wykonaniu w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Podzielić trzeba również stanowisko Kolegium co do konieczności rozważenia zagadnienia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 363 u.p.o.ś. Organ pierwszej instancji przyjął , iż E. J. pozostający właścicielem działki sąsiedniej , jest stroną prowadzonego postępowania nie analizując bliżej tej kwestii . W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia tezy , iż należy w każdym przypadku za stronę postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko uznać właścicieli nieruchomości sąsiednich . Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2009 r. , II OSK 1365/08 , w prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego. Z tych względów właściwy organ prowadzący postępowanie, powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy stron postępowania, czyli w tej sprawie objętej unormowaniem z art. 363 u.p.o.ś., w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, w świetle którego pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w tym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. W przedmiotowej sprawie, w istocie rzeczy organ pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny w zakresie oddziaływania przydomowej oczyszczalni ścieków na działki sąsiednie, a więc tym samym istnienia po stronie ich właścicieli interesu prawnego. Sporządzona przez Ośrodek Badań i Kontroli sp. z o.o. na potrzeby postępowania opinia dotyczyła "Stopnia zanieczyszczenia gleb na terenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w K." , nie odnosząc się do ewentualnego wpływu tego zanieczyszczenia na działki sąsiednie. Nie może ona zatem stanowić podstawy do dokonania prawidłowej oceny interesu prawnego właścicieli tych działek , w tym E. J.. Należy także podzielić stanowisko, że nawet uznanie za stronę przez organ I instancji nie przesądza o nabyciu przez nią statusu strony danego postępowania. Stąd, także na etapie postępowania odwoławczego niezbędne było ustalenie, czy np. odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający do tego legitymację procesową, jako strony tego postępowania, czyli w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.