II SA/Gl 590/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu oddala skargę. W wyniku postępowania wszczętego na wniosek T. D. i L. K., Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr nr [...], wstrzymał użytkowanie terenu części działek o nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...]- K., położonych w C. przy ul. [...] i [...], wykorzystywanego jako tor do jazdy na quadach i motocyklach oraz wyznaczył właścicielom wymienionych działek do dnia 30 grudnia 2012 r. termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na skutek odwołania się od tej decyzji K. M., T. G., I. K. oraz D. T. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił właścicielom ww. działek o nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...] ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie toru rowerowo-motocyklowego na terenie objętym nakazem wstrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania. Na wniosek "A" w Częstochowie (dalej zwanym "A") Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie toru rowerowo-motocyklowego na terenie wyżej przywołanych działek. Organ prowadząc postępowanie ustalił, że K. M., T. G., I. K. i D. T. w dniu 24 kwietnia 2013 r. użyczyli nieodpłatnie swoje nieruchomości (tj. działki nr [...],[...],[...] i [...]) "A", reprezentowanemu przez D. F. Od decyzji z dnia [...] r. odwołanie wnieśli R. i T. D. oraz L. K. W wyniku powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powołaną decyzję Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył D. F. w imieniu "A". Skargę tę Sąd oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1849/13. Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta C., R. i T. D. oraz L. K., wnieśli o wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podnieśli, że właściciele przedmiotowych działek nie przestrzegają ustaleń przywołanej decyzji, gdyż teren tych działek nadal wykorzystywany jest do jazdy na motocyklach crossowych i usypywane są na nim nasypy ziemne. Kolejnym pismem, z dnia 29 października 2013 r., R. i T. D. wystąpili do organu pierwszej instancji o podjęcie dalszych działań mających na celu likwidację toru motocrossowego. Wyjaśnili, że tor nadal jest wykorzystywany do jazdy na motorach za zgodą i wiedzą właścicieli nieruchomości. Z kolei L. K. w piśmie z dnia 28 października 2013 r. zwrócił się o wszczęcie postępowania dotyczącego przymuszenia do wykonania decyzji z dnia [...] r. i nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Do złożonego pisma dołączył fotografie toru motocrossowego. W wyniku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji w oparciu o dokonane ustalenia stwierdził, że wykorzystanie przedmiotowego terenu podlega postępowaniu wynikającemu z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej zwaną "u.p.z.p."). Z wyjaśnień stron wynika bowiem, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu zasadniczo wcześniej wykorzystywanego rolniczo (w ewidencji gruntów opisanego jako grunty rolne), gdzie aktualnie urządzony jest tor motocrossowy, a teren wykorzystywany ponad normy ogólnie przyjęte, w odniesieniu do ich pierwotnego użytkowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta C. nakazał I. K., Z. K., K. M., A. M., G. M., T. G., D. G. jako właścicielom działki o nr ewid. [...] oraz D. T., właścicielowi działek o nr ewid. [...],[...] i [...] przywrócić poprzednie zagospodarowanie terenu, poprzez podjęcie działań naprawczych, tj. likwidację toru motocrossowego i wyrównanie terenu, doprowadzających do jego pierwotnego rolniczego wykorzystania, w obszarze wskazanym na załączniku nr 1 do decyzji. Organ zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego, a zatem zaistniała przesłanka z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z regulacją art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, także taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania na podstawie art. 59 ust. 3 tej ustawy. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołała się D. G., kwestionując ustalenia faktyczne. Z dokumentacji dowodowej wynika, że naruszenia, zmiany ukształtowania i zagospodarowania działki nr [...], której odwołująca się jest współwłaścicielem, dokonali zamieszkujący przy tej nieruchomości, faktycznie nią władający. W ocenie odwołującej nakaz przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu nie powinien jej dotyczyć. Odwołanie od powyższej decyzji także wniósł "A" reprezentowany przez D. F., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że teren objęty przywróceniem poprzedniego sposobu zagospodarowania od 30 lat nie jest użytkowany rolniczo, mimo swojej klasy gruntu. Zdaniem odwołującego się trudno jest nazywać zmianą niewielkie dostosowanie już istniejących górek, zaś tor powstał przy uzgodnieniu z mieszkańcami przyległych domostw. Nadto pełnomocnik "A" oświadczył, że w roku 2005 spełniając pasję mieszkańców dzielnicy, postanowiono o wykorzystaniu działek, ukształtowanych w sposób pozwalający na jazdę rowerów i motocykli. Ukształtowanie terenu nie zostało zmienione, a jedynie dostosowane w niewielkim stopniu, przy wykorzystaniu jego naturalnych walorów, do jazdy. Zaznaczył, że tor użytkowany jest sporadycznie, a żadne normy związane z poziomem hałasu czy zapylenia nie zostały przekroczone. Nadto podkreślił, że w przypadku uzyskania ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu sportowego, określone zostaną zasady korzystania z toru Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko Prezydenta Miasta C. wskazując, że z poczynionych przez tenże organ ustaleń wynika jednoznacznie, że część przedmiotowych działek (oznaczonych jako użytek gruntowy RV) jest wykorzystywana jako tor do jazdy po nim quadów i motocykli dla potrzeb różnych osób. Przy czym o użytkowaniu terenu jako toru motocrossowego świadczą drogi najazdowe na wzniesieniach do wykonywania skoków oraz ślady bieżnika kół pojazdów mechanicznych, co potwierdziły przeprowadzone w dniu 20 listopada 2013 r. oględziny terenu. Również współwłaściciele przedmiotowych działek, a także pełnomocnik odwołującego się "A", potwierdzili fakt istnienia i użytkowania toru. Kolegium zaznaczyło nadto, że organ pierwszej instancji ustalił, że dla wymienionych działek nie były wydawane decyzje administracyjne dotyczące realizacji procesów inwestycyjnych. Na decyzję organu drugiej instancji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli "A", reprezentowany przez D. F. oraz D. G. Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. odrzucił skargę D. G. D. F., powtarzając w skardze zarzuty przywołane w odwołaniu, podkreślił w oparciu o art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że realizację toru motocrossowego należy traktować jako inwestycję celu publicznego, która ma służyć lokalnej społeczności. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej w dniu 6 lutego 2015 r. pełnomocnik "A" adwokat D. D. poparł skargę, a nadto poinformował, że skarżący "A" interes prawny wywodzi z faktu używania objętego decyzją terenu na potrzeby "A", przy czym w przypadku uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji nie będzie już mógł w tym celu korzystać z nieruchomości. Uczestnicy postępowania R. i T. D. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując, że "A" nie ma prawa korzystać z terenu, gdyż w tym względzie został już wydany prawomocny zakaz, zaś w następstwie zaskarżonej decyzji ma dojść do wyrównania i uporządkowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Zaskarżoną decyzją nakazującą właścicielom omawianych działek przywrócenie poprzedniego zagospodarowania terenu poprzez podjęcie działań naprawczych wydano na podstawie art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W konsekwencji merytoryczne rozpatrzenie sprawy - abstrahując od tego, czy w istocie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – wymaga rozstrzygnięcia, czy wnoszący skargę "A" ma legitymację skargową w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stosownie do § 2 powołanego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z powyższego wynika jednoznacznie, że legitymacja do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego została oparta na kryterium interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny w złożeniu skargi rozumiany jest jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków, a kończącym dane postępowanie administracyjne aktem (czynnością) lub bezczynnością organu. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Osoba, która nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego. Sąd mając na względzie ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone m.in. w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10 (wyrok dostępny w bazie orzeczeń pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak reszta orzeczeń sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu) wyjaśnia, że nie można uznać, że sam fakt skierowania w postępowaniu administracyjnym decyzji do podmiotu, który nie ma interesu prawnego i obiektywnie nie przysługuje mu status strony postępowania, skutkuje nabyciem przez taki podmiot praw strony, a w konsekwencji merytorycznym rozpoznaniem przez sąd administracyjny wniesionej przez taki podmiot skargi. Skierowanie decyzji przez organ administracji do podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, czyni z tego podmiotu jedynie formalnie stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wobec czego sąd administracyjny nie może skargi wniesionej przez taki podmiot odrzucić, co nie zwalnia go od obowiązku badania na etapie rozpoznawania skargi, czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny do jej wniesienia, a nie tylko interes formalny. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd administracyjny braku u skarżącego interesu prawnego sąd ten oddala skargę, nie badając merytorycznie podniesionych w skardze zarzutów. Biorąc pod uwagę ukształtowanie pojęcia interesu prawnego na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że w zawisłej sprawie nie sposób uznać legitymacji skargowej po stronie skarżącego "A". Skoro interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony, to prawo zaskarżenia takiego aktu służy wówczas, gdy godzi on w sferę prawną skarżącego – wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, ograniczające albo uniemożliwiające realizację jego uprawnienia lub interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości, nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej jaką jest umowa nieodpłatnego użyczenia. W ocenie Sądu twierdzenie, że źródło interesu prawnego stanowi umowa użyczenia, jest jednak bezzasadne. Użyczenie jako stosunek zobowiązaniowy – w przeciwieństwie do stosunków prawnorzeczowych, m.in. użytkowania, wywierających skutek erga omnes - nie wiąże się z prawem do gruntu, a jedynie daje uprawnienie do używania danej nieruchomości (art. 710 k.c.). Prawo użyczenia nieruchomości jest prawem obligacyjnym oraz względnym, tj. skutecznym inter partes - pomiędzy użyczającym a biorącym w używanie. Legitymowanie się prawem do cudzej rzeczy wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego (umowy użyczenia), może stanowić jedynie o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym, który jest decydujący dla przyznania statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1152/11). Umowa nieodpłatnego użyczenia nieruchomości jest stosunkiem zobowiązaniowym, niedającym jednak podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Tak więc posiadanie zależne nieruchomości przez stronę skarżąca (branie w użyczenie), nie daje podstawy do przyjęcia, że wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Skarżący "A" jako biorący w użyczenie (tj posiadacz zależny) nieruchomości może mieć jedynie interes faktyczny w niniejszej sprawie, co jak wyżej wskazano nie jest wystarczające dla uznania legitymacji do wniesienia skargi. Sąd nie mógł zatem przyjąć za udowodnione - twierdzenia o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, podniesione przez pełnomocnika strony na rozprawie sądowej. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja nie ingeruje w sferę prawną skarżącego "A". Przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. dopuszcza, mające umocowanie w przepisach prawa, ograniczenia jednakże dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Podnoszone zaś przez "A" okoliczności - jak najmniej uciążliwego dla mieszkańców użytkowania toru, dostosowanie w niewielkim stopniu naturalnych walorów ukształtowania terenu do jazdy, czy też chęć zapewnienia społeczności lokalnej dostępu do sportu motocrossowego i enduro, świadczą wyłącznie o interesie faktycznym. Istnienia interesu prawnego skarżącego nie można także upatrywać w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem bowiem skarżącego realizacja toru motocrossowego kwalifikuje się jako obiekt sportowy, przy czym odmiennie stanowisko zajął tut. Sąd w powołanym wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1849/13. Reasumując powyższe, Sąd stwierdza, że skarżącemu "A" jako podmiotowi, któremu użyczono nieodpłatnie nieruchomości objęte obowiązkiem wynikającym z zaskarżonej decyzji, a mianowicie nakazem przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu, nie przysługuje status strony postępowania. Stąd też nie posiada on legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, czego wymaga przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji jego skarga podlegała oddaleniu bez względu na to, czy zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych (zasadności podjęcia działań naprawczych doprowadzających do pierwotnego rolniczego wykorzystania działek) były trafne czy też nie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .