II SA/Gl 599/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/422/2024/2938 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r., w wyniku rozpoznania wniosku obecnie skarżącej K. B., odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem M. W., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że niepełnosprawność brata skarżącej istnieje od 52. roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 lipca 2019 r. Ustalił przy tym, że ojciec skarżącej i jej brata nie żyje, a matka zmagająca się z własnymi problemami zdrowotnymi nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto, brat skarżącej jest rozwiedziony, a jego syn nie może nad nim sprawować opieki. W świetle powyższych okoliczności, organ I instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności obowiązek opieki nad synem spoczywa na matce, a następnie na jego synu. W odwołaniu skarżąca wskazała na naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 323), zwanej dalej u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów, wyrażającej się w przyjęciu, że opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem skarżącej mogą sprawować jego matka bądź syn, w sytuacji gdy żadne z nich tej opieki w sposób faktyczny sprawować nie może. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał podstawy prawne wydanej decyzji. Podał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym - Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, zwana dalej u.ś.w.). Zaakcentował, że matka skarżącej i jej brata żyje i tym samym nie zachodzi żadna przesłanka wyłączająca obowiązek sprawowania opieki nad synem. Nadto, jego syn również nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że ewentualny brak realizacji obowiązków alimentacyjnych członków rodziny spokrewnionych w bliższym stopniu z osobą niepełnosprawną nie może stanowić negatywnej przesłanki do aktywności zawodowej skarżącej. Kolegium powołało się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oraz uchwałę NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 63 u.ś.w. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem, na skutek analizy dokonanej jedynie w oparciu o stan prawny istniejący przed dniem 31 grudnia 2023 r., podczas gdy Kolegium wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, w oparciu o treść przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., winno dokonać subsumbcji stanu faktycznego do treści art. 17 u.ś.r. w brzemieniu po nowelizacji, tj. od dnia 1 stycznia 2024 r. i na tej podstawie wydać decyzję. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków, powołując się m.in. na wykładnię art. 63 ust. 1 u.ś.w. dokonaną w wyroku tut. Sądu z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1763/23. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że jakkolwiek w skardze sformułowany został jedynie zarzut naruszenia art. 63 u.ś.w., to sąd administracyjny nie jest tym zarzutem ograniczony. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w tak określonych granicach stwierdzić przyjdzie, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. W sprawie poza sporem pozostaje ustalony przez organy stan faktyczny. Istotą sporu jest natomiast to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca jako siostra mieści się w kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie przepisów u.ś.r. Przypomnieć przyjdzie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmowali lub rezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione były łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poddając analizie zakres podmiotowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. czytelnie wskazywał, komu świadczenie mogło być przyznane. Wynika z niego, że każda z osób której przysługuje świadczenie pielęgnacyjne musi być spokrewniona z osobą, którą się opiekuje. Art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. przewidywał przyznanie tego świadczenia jedynie osobom tam wskazanym, przy czym nie można interpretować art. 17 ust. 1 pkt 2 w oderwaniu od senesu całego przepisu, który bezspornie przyznawał świadczenie osobom spokrewnionym i to wyłącznie tym, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a więc też nie każdemu krewnemu. Doprecyzowując zakres podmiotowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określony normą art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., jedynie art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadza swoistą "hierarchię" wśród mogących potencjalnie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne krewnych zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej. Skoro w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało powiązane z obowiązkiem alimentacyjnym, a obowiązek ten ciąży na krewnych w kolejności przewidzianej przez art. 129 i art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809), to logiczną konsekwencją jest ustanowienie odpowiadającej tym przepisom hierarchii osób mogących skutecznie ubiegać się o przedmiotowe świadczenie tak, by z jednej strony uniknąć zbiegu prawa do świadczenia, a z drugiej uwzględnić fakt, że obowiązek alimentacyjny ma charakter osobisty i jest nieprzenoszalny na dalszych krewnych. Taką też funkcję pełnił art. 17 ust. 1a u.ś.r. Nie jest natomiast rolą tego przepisu rozszerzanie kręgu osób uprawnionych do świadczenia ponad te, które wskazano w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. M. Pułło: Granice "prokonstytucyjnej" wykładni norm przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z dnia 10 lutego 2011 r., I OSK 1873/10, GSP-Prz.Orz. 2012/3/23-36 - glosa krytyczna; zob. także: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22). Zauważyć wypadnie, że wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. Z uwagi na tę rozbieżność Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Rozstrzygnięcie zawarte w powołanej uchwale ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła siostra osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyje zarówno jej matka jak i pełnoletni syn, którzy nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, co potwierdza przywołana uchwała, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, było legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Wskazać przy tym wypadnie, że powołana uchwała wiąże skład obecnie orzekający i nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. W świetle powyższego organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego stwierdzając brak podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem. Nie zasługiwał też na uwzględnienie jedyny sformułowany w skardze zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 63 u.ś.w. Skarżąca nie wskazała przy tym, czy w jej ocenie naruszony został cały ten przepis, czy też któraś z jego jednostek redakcyjnych (przepis ten zawiera 16 ustępów). Mając jednak na uwadze kontekst uzasadnienia skargi, wydaje się, że zarzut ten dotyczy art. 63 ust. 1 u.ś.w. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w tym: w powołanym przez skarżącą wyroku tut. Sądu z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1763/23, jak również w innych wyrokach – zob. np.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 398/24; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 274/24; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 186/24) ukształtował się pogląd, zgodnie z którym omawiany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, który złożono skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r., tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organy rozpatrując ten wniosek również po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę tych przesłanek organ winien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione, art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ winien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, tj. uwzględniając nowe brzmienie art. 17 u.ś.r. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że prawidłowo organy dokonywały oceny w zakresie ustalenia przesłanek powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Gdyby natomiast przyjąć tak jak chce tego skarżąca, że wobec braku przesłanek powstania prawa do świadczenia na gruncie przepisów dotychczasowych, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r., wówczas tym bardziej brak byłoby podstaw do jego przyznania. Zgodnie bowiem z tym przepisem, obecnie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wskazanym osobom wyłącznie wówczas, gdy sprawują one opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia. Tymczasem brat skarżącej jest osobą dorosłą. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl