II SA/Gl 601/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania biegłego w celu wydania ekspertyzy dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., zwanej też dalej ustawą lub u.s.g) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie powołania biegłego niezależnego urbanisty w celu wydania ekspertyzy o sporządzonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. w całości – jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 15 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 tej ustawy w związku z art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych). W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że na sesji w dniu [...] r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę w sprawie powołania biegłego niezależnego urbanisty w celu wydania ekspertyzy o sporządzonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. (§ 1 uchwały). Ponadto w przedmiotowej uchwale określono warunki, jakie powinien spełniać powołany biegły (§ 2 uchwały), powołano 3-osobową komisję i upoważniono ją do wyboru biegłego niezależnego urbanisty oraz do współpracy i nadzoru nad postępem prac biegłego urbanisty (§ 3 uchwały). Zgodnie zaś z treścią § 4 uchwały upoważniono Wójta do udzielenia wszelkich niezbędnych informacji i udostępniania dokumentów biegłemu urbaniście w celu wydania ekspertyzy. Z kolei w § 5 uchwały Rada uchwaliła, iż wynagrodzenie przysługujące biegłemu obciąży budżet Gminy N. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa. Jako podstawę prawną do jej podjęcia Rada wskazała art. 15 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, a art 15 ust. 2 wskazuje, że jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej. Zaś zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy do wyłącznej właściwości rady należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazane przepisy nie dają zatem kompetencji Radzie Gminy N. do podjęcia zakwestionowanej uchwały. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa należy uznać, że nałożenie konkretnego obowiązku na Wójta Gminy mocą § 4 uchwały Rady Gminy, przy braku kompetencji do stanowienia przez radę w tej materii, jest istotnym naruszeniem prawa. Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu wymaga, by decyzja podjęta przez dany organ – w tym wypadku uchwała rady gminy – odpowiadała wymogom legalności, Rada musi więc posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jej postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartego w ustawie. Stanowisko takie znajduje umocowanie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 739/09, w którym Sąd stwierdził, że "skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania przez radę gminy uchwały, tym samym nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu". Brak normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej radę gminy do określonego działania – w tym przypadku do powołania biegłego niezależnego urbanisty w celu wydania ekspertyzy (...) – prowadzi do konstatacji, że w tej sferze Rada Gminy N. działała bez umocowania prawnego, ponieważ nie istnieją regulacje prawne mogące stanowić podstawę do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Regulacja zawarta w § 5 uchwały wskazująca, iż wynagrodzenie przysługujące powołanemu biegłemu niezależnemu urbaniście za wydanie ekspertyzy obciąży budżet Gminy N., stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak również ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lun nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Art. 60 ust. 1 tej ustawy określa, iż za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo: 1) zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, 2) emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, 3) dokonywania wydatków budżetowych, 4) zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, 5) dysponowania rezerwami budżetu gminy, 6) blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą (art. 60 ust. 2 ww ustawy). Natomiast stosownie do treści art. 233 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej lub o zmianę uchwały budżetowej – przysługuje wyłącznie wójtowi. W świetle tych przepisów Rada Gminy N. nie posiada kompetencji do decydowania o obciążeniu budżetu gminy w zakresie dotyczącym wynagrodzenia biegłego urbanisty. W ocenie organu nadzoru opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Rada Gminy N. wniosła o jego uchylenie w całości jako podjętego z rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 w zw. z art. 233 ustawy o finansach publicznych, poprzez nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że objęta rozstrzygnięciem uchwała Rady Gminy N. jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przedmiotową uchwałę podjęto z powodu licznych sygnałów, skarg i wniosków kierowanych do gminy oraz Rady Gminy N. dotyczących licznych błędów oraz rażących naruszeń prawa przy opracowaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Projekt studium był dwukrotnie przedkładany do publicznego wglądu, mieszkańcy gminy oraz osoby zainteresowane składały zastrzeżenia do wyłożonego projektu. Znaczna część tych uwag nie została rozpatrzona a odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia są nieprecyzyjne oraz sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przykładem może być zmiana przekwalifikowania wszystkich gruntów rolnych o symbolu R na grunty R1 grunty orne poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą bez wiedzy i zgody właścicieli gruntów. Część opisowa nie jest zgodna z częścią graficzną, część opisowa studium mnie określa skutków finansowych uchwalenia tego studium. Uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. ma ogromny wpływ na rozwój Gminy oraz kierunki rozwoju Gminy. Decyzja o uchwaleniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego musi być zgodna z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, 1566, zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i uwzględniać wszystkie założenia określone w art. 1 oraz 2 wyżej wymienionej ustawy. Uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. jest przedsięwzięciem długotrwałym i długoterminowym w swych skutkach i musi być uchwalone z poszanowaniem przepisów prawa. Rada Gminy przy uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. musi posiadać pełną wiedzę czy studium nie narusza prawa własności i nie jest sprzeczne z uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. o ochronie Parku Krajobrazowego [...]. Teren gminy w znacznej części leży w granicach Parku Krajobrazowego [...] oraz objęty jest obszarem natura 2000 ze względu na walory kulturowo przyrodnicze. W konsekwencji uchwała została podjęta celem drożenia czynności kontrolnych sporządzonego studium. Rada Gminy musi się bowiem opierać na wiedzy i doświadczeniu biegłych z różnych dziedzin, w tym z dziedziny urbanistyki. Zdaniem Rady zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie narusza wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, gdyż Rada Gminy posiada wynikające z art. 15 ustawy o samorządzie gminnym kompetencje stanowiące i kontrolne w sprawie. Przedmiot i zakres czynności kontrolnych w odniesieniu do tej uchwały został wskazany przez powołanie w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy. Przedmiotowa uchwała nie narusza też przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4, oraz art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g w związku z art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych, gdyż nie zmienia uchwały budżetowej. Kompetencje Rady Gminy do wskazania obciążenia określonego w § 5 uchwały nadaje jej art. 231 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może bowiem nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. jest przedsięwzięciem długotrwałym i długoterminowym i musi być uchwalone z zachowaniem przepisów prawa. Zdaniem skarżącej Rady zapis w § 5 uchwały nie nakazuje zmiany budżetu gminy i nie odbiera kompetencji Wójtowi Gminy określonych w art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W konsekwencji Rada stwierdziła, że posiada kompetencje do decydowania o obciążeniu budżetu gminy w zakresie dotyczącym wynagrodzenia biegłego urbanisty opisanego w § 5 uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo stwierdził, że podane w skardze intencje podjęcia zakwestionowanej uchwały nie podlegają ocenie organu nadzoru i nie mogły być brane przez ten organ pod uwagę. Uchwała była bowiem kontrolowana pod względem legalności a nie celowości jej podjęcia. Z art. 7 Konstytucji RP wynika zakaz domniemywania kompetencji organów. Organ musi zatem wskazać konkretną normę upoważniającą go do działania w konkretnej formie i przedmiocie. Podniósł też Wojewoda, że jeden z członków Komisji, powołanej zgodnie z § 3 objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały, nie jest członkiem skarżącej Rady Gminy co narusza treść art. 21 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. Należy bowiem podzielić stanowisko Wojewody, że powołane w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepisy nie dają w świetle wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, podstawy do jej podjęcia w przedmiocie uregulowanych w niej materii. Stanowisko organu nadzoru w tym względzie zostało w rozstrzygnięciu nadzorczym należycie i w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnione. Zdaniem Sądu zasługuje ono na akceptację. Powołany w uchwale art. 15 u.s.g. ma ustrojowy charakter i nie może stanowić podstawy do uregulowania objętej uchwałą materii. Podstawy takiej nie mógł też stanowić art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w sytuacji, gdy przedmiotu uchwały nie stanowiła materia jaka zgodnie z treścią art. 10 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi treść uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Trafnie podniesiono w tym względzie w odpowiedzi na skargę, że podane w skardze motywy podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie mają normatywnego odniesienia i w konsekwencji nie mogły być przez ten organ uwzględnione, przy ocenie legalności uchwały. Gdy zaś chodzi o skutki finansowe zakwestionowanej uchwały dla budżetu Gminy N. to w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze treść art. 13 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym koszty sporządzenia studium obciążają budżet gminy. Nie ma zatem potrzeby regulowania tej materii w odrębnej uchwale rady gminy w przypadku, gdyby w toku uchwalania studium zaszła potrzeba poniesienia kosztów związanych z dokonaniem przez biegłego oceny opracowanego w toku tego postępowania planistycznego projektu studium. Niewątpliwie bowiem koszty z tym związane należałoby zaliczyć do kosztów sporządzenia studium o jakich mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby zaś w związku z koniecznością poniesienia tego wydatku zachodziła potrzeba zmiany uchwały budżetowej to zgodnie z treścią art. 233 ustawy o finansach publicznych i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. inicjatywa w tym względzie przysługuje Wójtowi. Powinno to przy tym nastąpić w drodze odrębnej uchwały w tym przedmiocie. Zasadnie podniesiono też w odpowiedzi na skargę, że treść § 2 objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały została podjęta z naruszeniem treści art. 21 ust. 1 u.s.g., w sytuacji gdy na jednego z członków komisji została powołana osoba nie będąca radnym. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). mr