II SA/Gl 602/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg G. S., J. S., M.S. oraz M.S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi na działalność Wójta Gminy w sprawie likwidacji przejazdu pojazdów samochodowych p o s t a n a w i a odrzucić skargi. Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] r., nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 159 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwaną k.p.a. uznała za bezzasadną przekazaną przez Wojewodę [...] w trybie art. 231 k.p.a. skargę G. S., J. S., M.S., M. S. oraz A. Ż. i S. Ż. na działalność Wójta i Urzędu Gminy W. Powyższe rozstrzygnięcie w jednym piśmie z dnia [...]r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem organu, G. S., J.S., M. S. oraz M. S. W odpowiedzi na skargi zawnioskowano o ich odrzucenie jako niedopuszczalnych z powodu braku właściwości Sądu do rozpoznania zawisłej sprawy lub ewentualnie o oddalenie skarg za przyznaniem kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazano, iż podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 229 k.p.a., zaś zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., tj. skarg związanych z krytyką nienależytego wykonania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, gdyż nie podlegają one kontroli zarówno na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej zwaną p.p.s.a. jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Nadto podniesiono, że w Dziale VIII k.p.a. zawierającym regulacje dotyczące postępowania skargowego brak jest przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do treści art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonania zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei art. 229 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o jej załatwieniu. Zawiadomienie takie stanowi prawną formę działania organu administracji, będącą czynnością materialno techniczną, a więc taką czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty. Zawiera ono informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie to stosownie do brzmienia art. 239 k.p.a. może być jedynie kwestionowane nową skargą złożoną w trybie skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII k.p.a. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest zaś pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). W myśl natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. I tak zgodnie z treścią powołanego przepisu cyt.: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, przyjdzie stwierdzić, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę, co oznacza w konsekwencji, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Zatem określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog aktów lub czynności organów administracji, mogących być zaskarżonych do sądu administracyjnego, wyklucza możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd skarg powszechnych wnoszonych w trybie Działu VIII k.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 1997 r., sygn. akt III SAB 1/97, publ. LEX nr 29038; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001r., sygn. akt I SA 2668/00, publ. LEX nr 5426; postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2001r., sygn. akt II SAB 213/00, publ. LEX nr 5455; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r. III SAB 7/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 27; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wa 80/05, publ. Lex 205439). W doktrynie również prezentowane jest stanowisko, że zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem. Ta kategoria czynności różnego rodzaju organów państwowych i organizacji społecznych nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 856). Przedstawiony wyżej zakres kognicji sądów administracyjnych łączy się integralnie z kontrolą administracji publicznej w sprawach, w których organy poprzez wydawanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji, postanowień itd.) oraz podejmowanie uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej kształtują sytuację prawną obywateli nakładając na nich obowiązki lub przyznając uprawnienia, bądź też poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego i podejmowanie innych uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej naruszają interes prawny lub uprawnienie ściśle określonych podmiotów. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie na podstawie art. 227 w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a. jest środkiem prawnym obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, ani też postępowania sądowego. Skarga ta służy społecznej kontroli działalności administracji publicznej i nie jest związana z bezpośrednim kształtowaniem sytuacji prawnej wnoszącego ją podmiotu. Uchwała taka nie jest oczywiście uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej obywatela lecz uchwałą podjętą w toku postępowania skargowego o jakim mowa w Dziale VIII k.p.a. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie nawet uchwały przez radę gminy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym albowiem nie mieści się ona w tak szeroko określonej kognicji tego sądu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, mając na względzie, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne, postanowił jak w sentencji .